El TC anula la ley andaluza antidesahucios sólo porque “es incompatible” con la política del Gobierno

El pleno del Tribunal Constitucional ha anulado el punto clave de la conocida como ‘ley antidesahucios’ de la Junta de Andalucía, el que permitía la expropiación de viviendas vacías en poder de los bancos y sociedades inmobiliarias para ponerlas a disposición de familias desahuciadas en riesgo de exclusión social. El acuerdo, adoptado por mayoría, no considera que esa norma sea ilegal, pero sí “incompatible” con la política diseñada por el Gobierno para sanear el sistema financiero. Cuatro magistrados han expresado su discrepancia en votos particulares en los que incluyen su preocupación por la deriva recentralizadora por la que navega la institución y que provoca “una grave erosión y distorsión del sistema de distribución competencial” que rige el modelo autonómico.

Con el decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, la Junta de Andalucía trató de dar respuesta a la “emergencia social” provocada por la crisis económica en esa comunidad, una de las más afectadas por el fenómeno de los desahucios. La pérdida de la vivienda, según la exposición de motivos de la norma, “conlleva en la práctica la imposibilidad de ejercer otros derechos e impide a las personas afectadas realizarse tanto profesional como familiarmente y, en muchos casos, las condena a la exclusión y marginación social y económica”. Pese a lo cual, la región cuenta con un parque de cerca de 550.000 viviendas vacías.

El Gobierno recurrió de inmediato. La Abogacía del Estado alegó, primero, un argumento técnico: en su opinión, no existía una “situación extraordinaria” que habilitase a la Junta de Andalucía a legislar mediante decreto-ley materias que afectan a derechos constitucionales como es el de la propiedad privada. Tesis que el Constitucional rechaza de un plumazo tras comprobar que “el Gobierno andaluz ha cumplido con la exigencia de presentar explícita y razonadamente la situación extraordinaria” que le permite legislar por la vía de urgencia. En todo caso, en septiembre de 2013 el Parlamento Andaluz aprobó una ley que recoge el contenido del controvertido decreto-ley y que también fue recurrida por el Ejecutivo de Mariano Rajoy.

El recurso del abogado del Estado entra en el fondo del asunto cuando denuncia, por inconstitucional, la disposición adicional segunda del decreto-ley 6/2013, que declara de “interés social a efectos expropiatorios” las viviendas vacías en poder de bancos y entidades financieras, utilizables por tanto para “la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social”. Ese es el punto crucial que anula el tribunal. ¿Es ilegal? No. ¿Es competente una comunidad para regular esa materia? Sí. Pero el Constitucional recuerda que, en virtud del artículo 149.1.13 de la Carta Magna, el Gobierno puede legislar sobre competencias conferidas en exclusiva a las autonomías.

La sentencia, obra del magistrado Juan José González Rivas, recuerda que, “en los últimos años”, el Ejecutivo “ha priorizado la reorganización y recapitalización del sector financiero como línea esencial de su política económica”. Para ello, ha dictado un sinfín de normas, entre ellas el decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social. Reconvertido en ley y tras una segunda modificación, ese decreto fija que hasta mayo de 2017 no serán expulsados de sus hogares aquellos ciudadanos desahuciados “que se encuentren en supuestos de especial vulnerabilidad”.

La disposición adicional primera del decreto-ley estatal ordenó, además, la creación de “un fondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito” que permitan a los desahuciados el acceso a contratos de arrendamiento con rentas asumibles en función de los ingresos que perciban”, que se creó el 17 de enero de 2013 y de cuya eficacia no hay noticia.

La conclusión del Constitucional es que el Gobierno definió con esas dos iniciativas un modelo concreto “de protección de personas en situación de vulnerabilidad que considera compatible con el adecuado funcionamiento del mercado hipotecario”, lo que “impide que las comunidades autónomas en ejercicio de sus competencias propias adopten disposiciones que, con este mismo propósito de tutela, afecten de un modo más intenso a dicho mercado”. Y la expropiación del derecho de uso de las viviendas vacías prevista por la Junta andaluza, en opinión del tribunal, es “un mecanismo por completo incompatible” con la legislación estatal.

Esclarecedor desliz

Lo que no explica el Constitucional es el origen de esa incompatibilidad, ni cuál es la contradicción entre ambas normas, ni en qué modo interfiere el decreto andaluz la legislación estatal, ni cómo se pone en riesgo el mercado hipotecario, ni si reduce o dificulta la protección a los ciudadanos afectados por los desahucios. Se limita a enfrentar la política del Gobierno con la de la Junta de Andalucía y anular esta última, algo “que no tiene precedente alguno en nuestra doctrina constitucional”, escribe la magistrada Adela Asúa, vicepresidenta del tribunal, en su voto particular.

Del seguidismo del Constitucional a la política gubernamental da muestra un desliz. El magistrado González Rivas incluye en el bloque de constitucionalidad, es decir, el conjunto de normas estatales que debe respetar la legislación autonómica, el Memorando de Entendimiento firmado entre España y la Unión Europea el 20 de junio de 2012 que regula el rescate bancario y que obliga al Gobierno a consultar con las instituciones económicas europeas cualquier iniciativa que afecte al sector financiero.

Una traición del subconsciente, porque es ahí, y no en su respeto a la Constitución, donde parece radicar el problema que la estrategia andaluza contra los desahucios le ha generado al Gobierno central. Cuando la Junta andaluza aprobó el decreto-ley, la reacción de La Moncloa fue colérica y contundente entre otras cosas porque en Bruselas se dispararon todas las alarmas: los inspectores de la ‘troika’ (la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional) viajaron a España para analizar in situ la situación.

Tras esa visita, el gabinete del entonces comisario de Asuntos Económicos y Monetarios, Olli Rehn, reprochó por carta al ministro Luis de Guindos la aprobación de una norma que, según Bruselas, “eleva la incertidumbre sobre el mercado de la vivienda y puede reducir el apetito inversor por los activos inmobiliarios españoles; reduce el valor de esos activos, con repercusiones sobre los balances y la necesidad de más provisiones, y puede tener efectos directos sobre la SAREB”. Dicho de otro modo, el decreto andaluz afecta a los estados contables de los bancos. Ahora bien, ¿vulnera la legislación europea? No, y por eso Bruselas no hizo nada más que azuzar al Gobierno español, que forzó la intervención del Constitucional.

Afán recentralizador

Y para anular una política de apoyo a las familias desahuciadas “incompatible” con las iniciativas del Gobierno para aliviar las estrecheces del sistema financiero, el Constitucional recurre a argumentos “preocupantes” de cara al futuro, porque establece que, una vez el Gobierno haya ejercido su competencia para “sentar las bases” de regulación de un determinado sector económico, las comunidades no podrán ejercer las suyas, “aun cuando no exista contradicción o menoscabo de la competencia estatal”, en palabras de los magistrados Encarnación Roca y Fernando Valdés.

Dar primacía a la legislación estatal frente a la autonómica sin razones de peso para hacerlo, estima el magistrado también crítico Juan Antonio Xiol, supone “avanzar en un proceso de recentralización que amenaza con tener severas consecuencias en nuestro sistema constitucional, en este caso, además, a costa de la efectividad de medidas tendentes a paliar situaciones de exclusión social”.

El magistrado Xiol usa el término proceso porque es un cambio jurisprudencial que se inició hace tiempo. El pasado octubre, el Constitucional rechazó el recurso de la Generalitat catalana contra la ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales. Aquel fallo contó con el voto particular de los mismos cuatro magistrados ahora discrepantes –más el del fallecido Luis Ignacio Ortega–, que advirtieron en el criterio de sus compañeros “una reinterpretación del art. 149.1.1 CE en la línea, sobre la que ya he llamado la atención en otros votos particulares, de un proceso de recentralización de competencias en detrimento de las que tanto la Constitución como los estatutos de autonomía reservan a las nacionalidades y regiones”.

Ahora, la vicepresidenta Asúa recupera ese mismo argumento contra la anulación de la legislación antidesahucios andaluza porque esa decisión “aporta un nuevo constreñimiento de las competencias autonómicas que se añade a una serie -ya excesiva- de pronunciamientos recientes, que, como he señalado en votos anteriores, si no se corrigen terminarán redundando en una grave erosión y distorsión del sistema de distribución competencial consagrado por la Constitución”.