La ley del embudo: así aplaza Hacienda las deudas de los contribuyentes

Hay dos clases de deudores tributarios: los que no quieren cumplir sus obligaciones fiscales y los que no pueden atender a tiempo sus pagos a Hacienda. ¿Seguirán los primeros, y ahora me refiero a los de mayor nivel, burlándose de la sociedad en sus paraísos terrenales, en esas guaridas que ocultan de las miradas ajenas –salvo el ojo de Falciani- el dinero, limpio o sucio, que tienen los mamoncetes que sólo se arrodillan ante el dios Mammón? Aquí va mi impresión personal: nada está escrito, aunque es seguro que tampoco en esta temporada los mamoncetes lo van a pasar peor que los miles de carpantas fiscales que quieren pero no pueden y con desesperación solicitan a los órganos de recaudación una moratoria. Para estos últimos el ejercicio 2015 presenta muy mala pinta e incluso será un año más difícil que los anteriores.

Se acabó lo que se daba. Y eso que no ha durado mucho el disfrute. Verán. En enero de 2009, con multitud de empresas y familias zurradas de lo lindo por la recesión, la Agencia Tributaria decidió ser más compasiva con los contribuyentes (y, de paso, con ella misma porque la recaudación estaba pinchando en hueso) en la concesión de aplazamientos y fraccionamientos de pago de deudas tributarias. Incluso en un asunto casi tabú para Hacienda, como el diferimiento del ingreso de los impuestos retenidos por empresarios, que siempre se había concedido con cuentagotas y de forma excepcional, el Departamento de Recaudación enfundó la espada de la ley con el terciopelo inusual de su clemencia. El tono amable del Departamento se tradujo en la presunción administrativa de que las solicitudes de aplazamiento, incluidas las de retenciones, generalmente estaban bien fundamentadas y justificadas por las dificultades transitorias de tesorería que numerosas empresas estaban sufriendo por la crisis.

Pero ese guante de seda no ha tardado mucho en convertirse en un puño de hierro. ¿Por qué? Según Hacienda, porque entre los contribuyentes abundan los energúmenos que no entienden su cortesía y se aprovechan de su bondad. No niego que la misericordia ajena sea una ocasión pintiparada para bastantes pícaros. Pero también es cierto que muchas Administraciones han ido por la vida con patente de corso, retrasándose en sus prestaciones públicas e incumpliendo los compromisos de pago a sus proveedores. Esa falta de seriedad administrativa, sin olvidar tampoco el incremento continuo de las cargas fiscales durante los últimos años, ha puesto a numerosos contribuyentes al borde de la insolvencia. Si un negocio tiene muchos cobros fallidos o retrasados, entre ellos los que debe pagar el Estado, no podrá su titular, aunque quiera, atender en plazo sus obligaciones corrientes, incluidas las de naturaleza tributaria. Por ello, las facilidades recaudatorias otorgadas con carácter indefinido en 2009, más que agua bendita, constituían un paso lógico por parte de Hacienda para no agravar la crisis de los contribuyentes.

La "caridad administrativa" de Montoro

El caso es que en esas estábamos cuando, a finales de 2011, llegaron “los reformistas”, unos individuos que a fuerza de apretarnos las clavijas- eso nos decían entonces y ahora con ufanía desmedida lo confirman- nos iban a devolver la prosperidad perdida y a desatascar el crédito bancario. Ya conocen la letanía. Parece que muy pronto -en el otoño de 2012- las cosas comenzaron a marchar estupendamente y, al ritmo de samba con que se iban nuestras penurias, también se evaporaba una “caridad administrativa” que el ministro Montoro y su equipo, tan poco partidarios de dar propinas, consideraban un estímulo para desvergonzados, pillos y gamberros fiscales. Y no le faltaban algunas razones de peso al ministro. Hay muchos desaprensivos y morosos que se lucran con cargo a los impuestos que con esfuerzo paga la mayoría. Lo malo es que los “reformistas” tenían una severidad selectiva y, al mismo tiempo que se ponían duros con los aplazamientos de pago, les acometía un ataque irresistible de compasión hacia un club que reserva el derecho de admisión a sus miembros y en el que no entra cualquiera. Nada de tonterías, debieron pensar “los reformistas”. Los problemas de recaudación se arreglan con una Declaración Tributaria Especial para ricos al 10%. Un ejemplo magnífico de doble vara de medir.

La primera vuelta de tuerca de Montoro, que se consumó en octubre de 2012 (coincidiendo curiosamente con los días finales para la presentación de la Declaración Tributario Especial), fue estrechar el cerco sobre la posibilidad de conceder el aplazamiento o fraccionamiento de pago de las retenciones a cuenta y prohibir el diferimiento de las deudas de los contribuyentes en concurso de acreedores. El ministro de Hacienda promovió, para esos dos supuestos, la terminación de los expedientes mediante un acto administrativo de inadmisión (con las consecuencias jurídicas que veremos luego), en vez de la tradicional denegación. También resulta curioso que dichas medidas se incluyeran en una Ley aprobada para combatir el fraude, justo, como antes he dicho, en los momentos más intensos de la aplicación de la llamada amnistía fiscal. Dicha Ley, en lo que aquí interesa, fue “explicada” a las oficinas que debían aplicarla por una Instrucción de la Directora del Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria fechada el 9 de diciembre de 2013.

La puntilla la acaba de ejecutar Soledad García López, Directora del Departamento de Recaudación de la Agencia y también autora de la Instrucción anterior. En su nueva y reciente Instrucción 4/2014, aplicable a las solicitudes de aplazamiento o fraccionamiento de pago que se presenten desde el 1 de enero 2015, García López se ocupa de los diferimientos de ingreso de deudas distintas de las retenciones y los débitos concursales, y deja fuera igualmente los casos de responsabilidad civil por delitos contra la Hacienda Pública. Es decir, los nuevos criterios administrativos recaen sobre la mayor parte de las deudas tributarias: cuotas directas del IRPF, del Impuesto sobre Sociedades, pagos fraccionados… Afectan, por otra parte, tanto a las deudas que se hallen en período voluntario como a las incursas en período ejecutivo de pago.

El Reglamento General de Recaudación sólo permite solicitar el aplazamiento cuando la situación económico-financiera del contribuyente le impida, de forma transitoria, efectuar el pago en los plazos establecidos. Si dicha situación es de carácter estructural no cabe diferimiento. Las reglas legales del juego son tan claras como inmisericordes: si, por ejemplo, no existe esperanza de que un empresario caído salga del bache y se recupere, Hacienda embargará los restos de su naufragio porque habrá perdido la confianza en que el deudor pueda cumplir sus obligaciones pendientes más tarde. Dura lex, sed lex. El problema, realmente, es la calificación –transitoria o estructural- de la situación financiera de los contribuyentes agobiados por las deudas, algo que no siempre resulta fácil de discernir. ¿Quién realiza aquí las funciones de juez? Lo ha adivinado usted: naturalmente, el Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria.

¿Juzgar o degollar? No es lo mismo ser un magistrado ecuánime que un verdugo o un juez de horca y cuchillo. Comprendo a la Directora de Recaudación y los motivos que aduce. Afirma en su última Instrucción: “…la concesión de aplazamientos y fraccionamientos de pago deben [sic] aplicarse con rigor, siendo ambas figuras instrumentos para facilitar el pago de deudas tributarias en aquellas situaciones en que el obligado tenga dificultades puntuales y transitorias, en aras, en su caso, de ayudar a la continuidad de la actividad de empresas y negocios viables, debiendo evitarse que se utilicen con objetivos ajenos a la norma, como instrumentos de diferimiento de los plazos de pago de las obligaciones tributarias o como modo de financiación”.

Unas gotitas de arsénico sin compasión

Vale. Pero cuidado con el rigor mortis, y en este sentido puede que la Instrucción destile unas gotitas de arsénico sin compasión. La enlazo aquí por si desean comprobarlo. En su punto inicial observarán la fuerza expansiva que adquiere el adjetivo “estructural”. Igualmente podrán advertir la brevedad de los plazos para el pago diferido en algunos casos (especialmente cuando sea imposible aportar garantías, y ya conocemos las facilidades que dan los bancos para avalar) o la racanería administrativa a la hora de otorgar períodos de carencia (una concesión excepcional y, en todo caso, por tiempo no superior a tres meses). No sigo. Si alguna vez lo fue, la Agencia Tributaria no es hoy la casa de Atenas sino la de Esparta. Excepto, quizás, para la Horda de Oro de los doblemente amnistiados (en 2010 y 2012).

Además, la Directora de Recaudación probablemente haya incurrido en una extralimitación de dudosa legalidad. La Ley General Tributaria anuda a la solicitud de aplazamiento o fraccionamiento la suspensión del ingreso de la deuda mientras aquélla se resuelve. Hasta entonces el tiempo para el pago se detiene, y las manecillas del reloj –en los supuestos de denegación- volverán a sonar al compás de la rapidez o lentitud que se tome el órgano de recaudación al tramitar el expediente. Mientras tanto el peticionario estará en principio seguro porque, como es lógico, la duración del procedimiento no depende de él.

Sin embargo, como ya dije, en el año 2012 el ministro Montoro, aunque sin cambiar una coma del citado derecho a la suspensión, consiguió limitar el aplazamiento de las deudas del retenedor, pero sin cerrar del todo el portillo a “los casos [excepcionales] previstos en la normativa tributaria”. Fuera de estos supuestos excepcionales, las solicitudes de aplazamiento de retenciones “serán objeto de inadmisión” (en vez de la correspondiente denegación, que obviamente exige más trámites administrativos y, por tanto, un tiempo superior para despachar el expediente). Sin embargo, ahí quedó la cosa. Insisto: la modificación en 2012 de la Ley General Tributaria no estableció expresamente ninguna consecuencia perjudicial para el contribuyente derivada de su solicitud por el tiempo transcurrido desde ésta hasta su inadmisión. La normativa fiscal impide que se inicie automáticamente el período ejecutivo hasta que llegue el acto administrativo de inadmisión o denegación, según los casos (y, además, entonces comenzará un nuevo plazo voluntario de pago). La única excepción, que yo sepa (artículo 47 del Reglamento de Recaudación), se da en los casos de presentación de solicitudes reiterativas de otras anteriores que hayan sido denegadas, en los que la inadmisión conlleva que la solicitud de aplazamiento se tenga legalmente por no presentada. Dicho precepto, a mi juicio, no infringe la Ley General Tributaria (pese al silencio que guarda esta última sobre las consecuencias de la inadmisión) porque da una respuesta jurídicamente adecuada a conductas fraudulentas.

Sin embargo, creo que no se puede decir lo mismo de la Instrucción 4/2014. Expondré mis argumentos, que obviamente decaerían en presencia de otros mejores. En su Instrucción especial de 2013 para los supuestos de inadmisión (retenciones y deudas concursales), la Directora sólo intima a sus subordinados –los órganos de recaudación- a tramitar los expedientes “con la mayor celeridad posible”. Sin embargo, ahora (punto sexto de la última Instrucción) Recaudación dice -en general y sin especificar los supuestos de inadmisión a los que se refiere- que en las resoluciones de inadmisión “la solicitud se tendrá por no presentada a todos los efectos”. Y sigue: “lo anterior determina que si antes de dictarse el acuerdo de inadmisión y habiendo transcurrido el plazo de pago voluntario de la deuda, el obligado realiza ingresos, parciales o del importe total de la deuda, éstos se entenderán realizados en periodo ejecutivo, devengándose los recargos del periodo ejecutivo y sin que se exijan intereses suspensivos del aplazamiento de pago”. En mi opinión, es bastante dudoso que esta resolución se ajuste a lo dispuesto por el artículo 65.5 de la Ley General Tributaria: “la presentación de una solicitud impedirá el inicio del período ejecutivo”. La Ley 'congela' el plazo de pago voluntario. La Instrucción, sin embargo, manifiesta que “la solicitud se tendrá por no presentada a todos los efectos”.

¿Por qué una Instrucción que explícitamente sitúa fuera de su ámbito de aplicación a las solicitudes de aplazamiento y fraccionamiento de pago de retenciones y de deudas tributarias de concursados (que son objeto específico de la Instrucción 6/2013) incluye un punto como el transcrito? La Instrucción 4/2014 trata de la generalidad de las solicitudes de aplazamiento, que, en el peor de los casos, no se inadmiten sino que se deniegan. ¿A qué responde esta mezcla administrativa? ¿Es un modo de 'colar' por la puerta de atrás lo que en ningún momento ni siquiera insinúa la anterior Instrucción 6/2013? En mi opinión, eso es lo más probable. Aquélla, en su introducción, utiliza la expresión 'en consonancia' para vincular 'misteriosamente' sus criterios con los de la referida Instrucción de 2013.

Como se ha dicho, las normas tributarias permiten solicitar el aplazamiento del ingreso de las retenciones en algunos casos, para no destruir la capacidad productiva y el empleo de las empresas, y no quebrantar los mismos intereses de la Hacienda Pública. Esas solicitudes pueden ser perfectamente legítimas, aunque en última instancia los órganos de recaudación decidan inadmitirlas. Si los solicitantes actúan de buena fe puede que no tengan derecho, quizás por falta de pruebas, al aplazamiento solicitado, pero no deben ser apaleados con la irrupción anticipada del período ejecutivo. En mi modesta opinión, la Agencia peca de un exceso de discrecionalidad y se precipita arbitrariamente al aumentar de forma automática la deuda con la imposición de los correspondientes recargos. La Agencia pone el cañón de su escopeta sobre el pecho del prematuramente ejecutado. El cierre del período voluntario de pago, de esa forma tan discutible, se parece a la ley del Far West: disparar antes de preguntar a la víctima, ejecutarla sin dar la oportunidad al deudor –por remota que sea– de pagar voluntariamente lo que debe.