Contra la equidad y la autonomía. Análisis del fracaso del modelo de financiación autonómica

Es uno de los "elefantes en la habitación" que hay en el Estado español, uno de aquellos problemas obvios sobre los que nadie quiere discutir, pero que no por el hecho de ser ignorado desaparece. Nos referimos al sistema de financiación de las comunidades autónomas (CCAA) de régimen común (todas excepto Euskadi y Navarra). ¿Y por qué tenemos que hablar de ello? Según Eurostat, en 2016 las CCAA se hicieron cargo del 93% del gasto público que se realizó en todo el Estado español en los ámbitos de sanidad y educación, dos de los pilares fundamentales de cualquier Estado del Bienestar. Estas cifras, pues, ponen de manifiesto la importancia que tienen todos aquellos mecanismos que garantizan la financiación de estas CCAA, dado que de ésta depende, en gran medida, la viabilidad y la eficacia de muchas de las políticas sociales que nos afectan en nuestro día a día.

Con esta idea en mente, y teniendo en cuenta que el actual sistema de financiación autonómica está caducado desde 2013, plantearemos, desde la óptica del federalismo fiscal, un análisis de este sistema, mediante el cual podremos averiguar las debilidades de un modelo vigente desde hace casi diez años.

Los fundamentos del federalismo fiscal

El federalismo fiscal se desarrolla en el contexto de los Estados federales como teoría sobre la cual se construyen los sistemas de financiación que regulan las relaciones fiscales entre los gobiernos centrales y las entidades federadas. Los principios fundamentales de esta teoría, y que tiene que cumplir cualquier modelo de financiación subcentral, son los siguientes:

• Autonomía. Ésta se tiene que dar tanto en el campo de los ingresos (las unidades subcentrales tienen que poseer capacidad para decidir el volumen de lo que recaudan y la política fiscal) y de los gastos (las unidades subcentrales tienen que tener capacidad para establecer en qué y cómo gastan).

• Equidad vertical. Implica la necesidad de que haya un equilibrio entre el reparto de las competencias entre el poder central y el subcentral, por un lado, y el reparto de los ingresos entre las dos esferas de poder, por el otro.

• Equidad horizontal. Ésta se produce cuando existe un equilibrio entre la capacidad de las distintas unidades subcentrales para generar ingresos tributarios y sus necesidades de gasto; es decir, cuando los gobiernos de las entidades subcentrales más débiles a nivel financiero están en condiciones de proveer servicios públicos con unos estándares similares a los de las unidades más ricas, sin exigir un mayor esfuerzo fiscal que el existente en estas unidades más ricas.

• Coordinación intergubernamental. Su presencia es fundamental para hacer efectiva la piedra clave de la arquitectura federal, el pacto. En este sentido, existen dos tipologías de mecanismos. Por un lado encontramos los de carácter político-institucional, que tienen como principal objetivo garantizar la participación e influencia de las unidades subcentrales en la toma de decisiones del gobierno central. Por otro lado encontramos los de carácter técnico, más centrados en resolver cuestiones de carácter práctico tanto en el ámbito de los ingresos como de los gastos.

Hay que destacar que no existe un modelo cerrado de implementación del federalismo fiscal. Por lo tanto, la teoría informa a los diversos modelos, pero el sistema de cada federación adapta estos principios a su realidad política, territorial, económica, social y cultural. Así pues, encontramos desde sistemas que hacen prevalecer el principio de equidad (vertical y/u horizontal) por encima del de autonomía, hasta sistemas que hacen prevalecer la autonomía por encima de la equidad, pasando por sistemas que buscan un cierto equilibrio entre ambos principios.

El modelo de financiación de régimen común: de la lógica de la teoría a la arbitrariedad de la práctica

Antes de entrar en materia, recordemos que el sistema de financiación autonómica de régimen común se basa en el principio de caja única, es decir, que el dinero que se recauda en las diferentes CCAA va a parar a una sola caja desde la cual, y siguiendo una serio de criterios que detallaremos brevemente, se reparten los recursos entre ellas. Este procedimiento recibe el nombre de sistema de nivelación.

En cuanto a la nivelación, ésta se produce en tres pasos:

1. Fondo de garantía de los servicios básicos o FG (sanidad, educación y servicios sociales). De todos los recursos que se recaudan en cada CA, el 75% van a parar a este fondo, al cual se añaden recursos adicionales provenientes del Estado. En este punto se calculan las necesidades de gasto de cada CA en base a toda una serie de criterios (como por ejemplo la población de derecho o la población de entre 0 y 16 años), y a estas necesidades se les restan el 75% de los ingresos tributarios en aquella misma CA. Se trata, pues, de un fondo que garantiza una nivelación total de los recursos, puesto que deja a todas las CA con un nivel de recursos ajustados similares para hacer frente a lo que se consideran servicios esenciales del Estado del Bienestar.

2. El 25% restante de la recaudación impositiva en cada CA no va a parar al FG, sino que permanece en el territorio de cada CA. Por lo tanto, son recursos que no se nivelan. La acción combinada de este paso con el FG provoca una nivelación parcial de los recursos de las CCAA, o lo que es lo mismo, que las CCAA que tengan mayor capacidad fiscal disfruten de más recursos per cápita, pero no con tantas diferencias como si no se produjera la nivelación a través del FG.

3. Fondo de suficiencia global y fondos de convergencia. Con el fondo de suficiencia global se garantiza que todas las CCAA tengan una ganancia de recursos respecto al modelo anterior de 2001, y los fondos de convergencia van destinados a garantizar el principio de ordinalidad (fondo de competitividad) y favorecer la convergencia regional en términos de rentas (fondos de cooperación).

Sobre el papel, pues, parece que el sistema sobre el que descansa la financiación de las autonomías de régimen común responde a toda una serie de mecanismos pensados para garantizar, sobre todo, el objetivo de la equidad horizontal. Ahora bien, ¿los resultados del sistema reflejan una lógica de nivelación horizontal? ¿Y, a su vez, respetan todos los principios del federalismo fiscal?

PRINCIPIO DE AUTONOMÍA. Los datos que ofrecen el Ministerio de Hacienda y Función Pública, así como el Fondo Monetario Internacional, nos permiten concluir, en primer lugar, que el modelo de financiación vigente desde 2009 no respeta el principio de autonomía, especialmente por el lado de los ingresos. Así pues, según datos del Avance de la actuación económica y financiera de las administraciones públicas en 2016 sólo un 16,8% de los recursos tributarios globales correspondieron a las CCAA; por el contrario, el Estado, a través de la Administración Central y de la Seguridad Social, controló el 72% de estos recursos, una fuerte descompensación que no se ajusta con la realidad de la descentralización presente en el Estado español. Al mismo tiempo, y según datos del Fondo Monetario Internacional (Government Finance Statistics), el mismo año 2016 un 58,2% de los ingresos de las CCAA dependieron de las transferencias de las otras administraciones (fundamentalmente del gobierno central), lo que afecta negativamente la autonomía de las CCAA para decidir el volumen de sus ingresos y añade un importante elemento de incertidumbre, puesto que los recursos finales de las CCAA quedan sujetos a la capacidad y voluntad del Estado para hacer frente a sus compromisos presupuestarios. Sólo a modo de ejemplo, en Canadá tan sólo un 18,8% de los ingresos de las provincias (equivalentes a las CCAA) dependieron de transferencias de otras administraciones. Finalmente, y como contrapunto, hay que destacar que la autonomía de las CCAA en el gasto es elevada, puesto que a pesar de depender mucho de las transferencias, la mayor parte de éstas son incondicionadas.

PRINCIPIO DE EQUIDAD. En segundo lugar, y en cuanto a la equidad, los datos también nos muestran que el modelo de financiación de las CCAA no garantiza la correspondencia entre ingresos y competencias para los diferentes niveles de gobierno (equidad vertical), especialmente en el caso del Estado central y las CCAA. Así, en 2016 al Estado le correspondieron 15,4 puntos porcentuales más de ingresos (controló el 72%) de los que hubiera necesitado para el gasto que acabó gestionando (56,6%), mientras que a las CCAA les correspondieron 15,3 puntos porcentuales menos de ingresos (controlaron el 16,8%) de los que necesitaron para el gasto gestionado (32,1%). En el caso de las Administraciones Locales esta descompensación fue muy menor (0,2 puntos porcentuales, puesto que controlaron un 11,1% de los ingresos y gestionaron un 11,3% del gasto).

Ahora bien, a pesar de que los resultados en equidad vertical no son satisfactorios, el modelo de financiación genera desequilibrios todavía más grandes en cuanto a equidad horizontal, hasta el punto que se genera un reparto arbitrario de los recursos entre las CCAA. Si el sistema siguiera una lógica de reparto de territorios "ricos" hacia territorios "pobres", cabría esperar que todas las CCAA que antes del reparto se encuentran por encima de la media estatal en capacidad fiscal hubieran perdido, después del reparto, puntos sobre esta media, unos recursos que irían a parar a las CCAA con menos recursos para reducir las desigualdades entre territorios, puesto que las CCAA "pobres" habrían ganado puntos y se habrían acercado a la media estatal. ¿Es esto lo que sucede? No. Un primer ejemplo lo encontramos, para el año 2015, en el hecho que el modelo no genera el mismo efecto sobre todas las CCAA que superan la media estatal en ingresos según población ajustada. Así, nos encontramos que Cantabria, La Rioja y Aragón, a pesar de estar inicialmente por encima de la media estatal en cuanto a ingresos (109,8, 100,3 y 106,9 puntos respectivamente), no sólo no pierden recursos después del reparto, sino que ganan (129,3, 119,6 y 109,9 puntos), lo que contraviene la lógica de un sistema de reparto de la riqueza. A su vez, el modelo tampoco genera el mismo efecto sobre todas las CCAA que se encuentran por debajo de la media estatal en ingresos según población ajustada. En este sentido, el caso de los valencianos es especialmente significativo: a pesar de que el País Valencià se encuentra por debajo de la media estatal en índice de capacidad fiscal (98,5 puntos) acaba alejándose todavía más de esta media una vez que finaliza el reparto (95,0 puntos). De nuevo se rompe la lógica del reparto de la riqueza, dado que un territorio que tendría que ser receptor neto de recursos con el reparto, acaba perdiendo. Como último punto hay que destacar que, además, el sistema de reparto altera el orden entre las CCAA en cuanto a posición inicial y final en relación con los recursos per cápita (principio de ordinalidad), lo que todavía incrementa más la arbitrariedad puesto que el modelo no produce un efecto de mitigación de las desigualdades entre territorios en términos de recursos per cápita, sino que en algunos casos genera una inversión de estas desigualdades (sólo a modo de ejemplo, las Illes Balears pasan de ser el segundo territorio con más recursos antes de transferencias, a ser el noveno después de transferencias, mientras que Extremadura pasa de ser el penúltimo a ser el tercero con más recursos).

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN. Finalmente, como último elemento a analizar hay los mecanismos de coordinación intergubernamental. Hay que destacar que estos mecanismos se caracterizan por su debilidad. El único mecanismo genuino que se prevé es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, pero este órgano a menudo ha estado marcado por su discrecionalidad y carencia de transparencia, además de haber registrado actuaciones en las que el criterio de partido político se ha impuesto por encima del criterio territorial. Además de este órgano, no existe prácticamente ninguna otra coordinación entre el Estado y las CCAA a nivel fiscal. Así, el Estado se encarga de la recaudación, gestión e inspección de la mayor parte de impuestos, espacio en el que las CCAA tienen un papel testimonial.

Los peligros de un sistema imperfecto

Tal como hemos podido ver a lo largo del artículo, el modelo de financiación pactado en 2009 está todavía lejos de cumplir los requisitos para poder ser considerado un sistema de financiación ajustado al federalismo fiscal. Las carencias que se detectan no sólo aportan inestabilidad al modelo territorial español, sino que amenazan gravemente la viabilidad del Estado del Bienestar al depender en su gran mayoría de unas CCAA que no disfrutan de fuentes de financiación estables. La situación de CCAA como las Illes Balears, Catalunya y el País Valencià es especialmente grave si tenemos en cuenta que, además de estos problemas, sufren una reducción injusta e insostenible en su capacidad de financiación per cápita a causa de los sistemas de nivelación del modelo vigente; esta pérdida supone un lastre en el mantenimiento y expansión de sus estructuras de bienestar, hasta el punto de que los gobiernos autonómicos respectivos son incapaces de ofrecer a los ciudadanos de estos territorios un nivel de prestaciones acorde con su nivel de riqueza. Este hecho es especialmente preocupante en un contexto de crisis económica, escasez de recursos y recortes en las prestaciones públicas.

Ante esta realidad, que en parte es responsable de los recortes que han sufrido las estructuras de bienestar en algunos territorios y del tensionamiento sin precedentes de las relaciones interterritoriales, es urgente abordar una reforma en profundidad del modelo de financiación de 2009 para acercarlo a los principios del federalismo fiscal y lograr una situación de mayor justicia en el reparto y asignación de los recursos a las CCAA. Se trata de una condición necesaria, aunque no suficiente, para garantizar la viabilidad del Estado de Bienestar español, puesto que la recentralización no parece una opción a considerar teniendo en cuenta los elevados costes que comportaría a nivel político, así como en la eficiencia y la eficacia del gasto público. En cualquier caso, se trata de medidas que tendrían que ir acompañadas de un aumento de la presión fiscal y del gasto público para acercar el Estado español a los estándares europeos y, de este modo, contribuir a la mejora de los índices de bienestar social de las personas que viven en él.