La «recuperación» del Impuesto sobre el Patrimonio puede ser inconstitucional

La Vicepresidenta Elena Salgado acaba de anunciar que el Consejo de Ministros de mañana viernes acordará la recuperación del Impuesto sobre el Patrimonio (IP) que las Cortes Generales, a propuesta del Gobierno, metieron en el congelador en diciembre de 2008 (Ley 4/2008). La Ley que regula el IP (Ley 19/1991) continúa en vigor pero está desprovista de efectos prácticos (hasta mañana), pues la obligación de pago fue desactivada retroactivamente desde el 1 de enero de 2008 gracias a la aprobación –por la Ley 4 de ese año- de una bonificación total de la cuota del Impuesto. Como el Gobierno suprimirá por Decreto-ley dicha bonificación, el IP, que estaba dormido, se ha despertado y en 24 horas empezará a andar de nuevo. Sin embargo, las cosas son algo más complicadas. El Gobierno y el candidato del PSOE repiten una y otra vez la palabra “recuperación” para designar la inyección de fuerza real que al alimón –la confusión de papeles entre ambos permanecía hasta ahora inédita en el Circo Price de la política- han introducido en el cuerpo normativo del IP. No les falta razón. Se trata de una “recuperación”. Pero también de algo mucho más importante que la mera activación de una palanca legal que transmite energía a una norma inerte. El Gobierno asimismo ha modificado la estructura básica y fundamental del IP. Entre otros aspectos de la misma, el Ejecutivo ha alterado, incrementándola en una magnitud muy considerable, la cuantía del mínimo exento de tributación. Siendo este extremo muy relevante para ponderar la actuación jurídica del Gobierno, en realidad palidece y adquiere un valor de orden secundario comparado con la cuestión determinante (si bien conexa con la anterior) a la hora de enjuiciar si el comportamiento gubernamental es o no abusivo. El criterio que voy a sostener aquí es que, probablemente, esa pretendida recuperación del IP, debido a la forma en que se va a realizar, vulnera el artículo 86.1 de la Constitución (CE). Para entender cabalmente la gravedad del problema conviene, de manera muy breve, resumir lo que decidió el Gobierno en diciembre de 2008 y el brusco viraje de rumbo que efectuará mañana.

La Ley que regula el IP, como se ha dicho, ha permanecido en vigor durante los últimos años. Lo único (si bien lo más importante de cara a satisfacer las cuotas del IP) que propuso y consiguió el Gobierno a finales de 2008 fue la supresión “efectiva” del pago del Impuesto (y la derogación de las obligaciones formales y accesorias al ingreso de la cuota, como la autoliquidación, declaración, y designación de representante por los no residentes). Para ello (quizás con la “esperanza” -¿ustedes me entienden, verdad?- de adelantarse a otros rivales políticos y no verse forzado –porque la cosa urgía- a convocar a los demás miembros del Consejo de Política Fiscal y Financiera y dar explicaciones de su decisión a las comunidades autónomas) el Gobierno optó por un doble expediente muy sencillo, que acabo de mencionar. La técnica jurídica elegida fue, en síntesis, establecer una bonificación del 100 por 100 en la cuota íntegra y, además, eliminar la obligación de presentar la correspondiente declaración del Impuesto. Recordemos que, en cuanto al tiempo, a esas disposiciones se les dio eficacia retroactiva a 1 de diciembre de 2008. Y, respecto a la forma, que esas disposiciones fueron aprobadas por una Ley debatida en el Parlamento. Con independencia de los gustos personales, el Gobierno tenía mayoría suficiente para hacer lo que hizo y sobre todo –lo que resulta más importante para lo que aquí quiero defender- que las Cortes utilizaron sus competencias de manera irreprochable, pues estaban perfectamente habilitadas, con la CE en la mano, para refrendar la iniciativa del Gobierno.

Las cosas distan de estar tan claras respecto al fondo y, especialmente, en relación con la forma con la que ahora va a proceder el Gobierno para recuperar el IP. Son más de una las dudas jurídicas que plantea (al margen, insisto, de los gustos personales de cada uno y de la opinión que tengamos sobre la ubicación material del IP en el conjunto del sistema tributario). La mía es favorable a la efectividad del Impuesto, pero no a cómo lo trasladará a la práctica el Consejo de Ministros. Por varios motivos que, debido a su prolijidad, no voy a mencionar aquí, salvo uno: la elección del vehículo legal alquilado por el Gobierno con la finalidad de instar la resurrección inmediata del IP. El camino expeditivo escogido por aquél me parece una lesión inferida a la soberanía popular representada en las Cortes y un desprecio manifiesto al principio de autonomía territorial.

Materialmente, la iniciativa del Gobierno es inobjetable (con las reservas que luego les expondré) y se acomoda a nuestro sistema político de distribución de competencias. En principio, la recuperación del IP tiene suficiente cobertura constitucional pues es de competencia exclusiva del Estado la regulación de la Hacienda general (artículo 149.1.14ª CE). Este poder del Estado en la ordenación tributaria (que es originario y exclusivo) hay que conectarlo, no obstante, con otro derecho igualmente reconocido y protegido por la CE como es el disfrute por las comunidades de una autonomía financiera suficiente que les garantice el desarrollo y ejecución de sus competencias específicas (artículos 156 a 158 CE). Es decir: aunque el Estado cede el rendimiento y en su caso también las competencias de diversos tributos- entre ellos el IP- a las comunidades autónomas, la titularidad de esas competencias normativas sigue en todo caso en poder del Estado. Las comunidades, por el contrario, sólo asumen esas competencias reservadas constitucionalmente al poder originario del Estado.

En relación con el IP, la Ley en vigor que regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común (Ley 22/2009, de 18 de diciembre) señala, entre las competencias normativas que pueden asumir las comunidades, la determinación del mínimo exento. A pesar de ello y como he dicho antes, en virtud de la reserva constitucional a su favor, parece que el Estado puede inmiscuirse en esa cuestión del mínimo exento. Sin embargo, esa posibilidad (que yo admito en principio) no casa del todo bien con algunas disposiciones de la propia Ley 22/2009. En primer lugar, y a diferencia de lo que sucede con las bonificaciones y deducciones de la cuota en el IP, que pueden proceder simultáneamente del Estado y de las comunidades (habiendo sido declaradas expresamente compatibles entre sí por la Ley) la determinación del mínimo exento sólo ha sido atribuida de manera explícita a favor de las comunidades. Y únicamente si una comunidad autónoma no hiciera uso de esa competencia, “se aplicará, en su defecto, la normativa del Estado” (artículo 53 de la Ley 22/2009). Esto plantea el problema –no pequeño- de la conciliación entre la normativa del Estado (como el Real Decreto-ley) que se aprobará mañana y la regulación positiva que varias comunidades han efectuado sobre el mínimo exento. En todo caso, resulta claro que la Ley no ha previsto, salvo en los casos de inactividad autonómica, la intervención unilateral del Estado en ese aspecto básico de la estructura del IP, por lo que el problema de la posible excentricidad legal del Estado (en el presente caso por parte del Gobierno de la nación) sólo podría ser resuelto acudiendo en defensa del Ejecutivo con la ayuda última del principio del poder exclusivo del Estado en materia tributaria. Amén, dirán algunos. Aquí paz y después gloria. Sin embargo, es interesante recordar que en 2008 se optó, con la finalidad de suprimir el IP, por la simple eliminación de su gravamen “sin necesidad de modificar al mismo tiempo la Ley 2/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, puesto que CUALQUIER modificación de esta Ley debe ser objeto de un examen conjunto en el marco del proceso de reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas”. (Exposición de Motivos de la Ley 4/2008). Es decir: no parece tan evidente como hoy pretende hacernos ver el Gobierno que el Estado pueda hacer lo que le apetezca, sin consulta y pacto previos con las comunidades, en los recursos tributarios cedidos a las autonomías de régimen común (El País Vasco y Navarra circulan por otra autopista).

Ahora bien, con ser lo anterior ya suficientemente problemático, no es lo más trascendente para resolver el órdago que el viernes lanzará el Consejo de Ministros. Porque el supuesto monopolio y, en general, todas las cuestiones implicadas directamente o conexas a la recuperación del IP, sólo serán válidos, en mi modesta opinión, si esa recuperación se aprueba por una Ley formal, no utilizando, como se va a hacer, la figura del Real Decreto-ley. El Decreto-ley es un instrumento muy poderoso en manos del Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad. El Gobierno no puede utilizarlo a su antojo o conveniencia ya que, excepto en los supuestos de necesidad mencionados, no está justificado constitucionalmente que se arrogue atributos que corresponden al poder legislativo. Por eso, la CE dice que esa facultad legislativa provisional que supone “dictar” una disposición que toma la forma de Decreto-ley deberá ser inmediatamente (en el plazo de treinta días) sometida a votación por el Congreso de los Diputados. Debemos tener en cuenta que aún así el poder del Gobierno sigue siendo exorbitante: el debate y votación en el Congreso son de totalidad y sin enmiendas posibles, ya que el procedimiento para la convalidación o derogación de los Decretos-leyes es de naturaleza especial y sumaria. En el caso de la recuperación del IP el Decreto ni siquiera podrá ser tramitado como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia debido a la disolución inminente de las Cortes Generales. ¿Puede hablarse de la irrupción de una extraordinaria y urgente necesidad de recaudación fiscal que desborda de manera imprevista los procedimientos ordinarios de elaboración legislativa en un supuesto en el que ha sido precisamente una iniciativa del Gobierno (la supresión del IP en 2008) la causa voluntaria aunque imprudente de esa necesidad actual?

Seamos magnánimos con el Gobierno y digamos: aún así no hay problema, don José Luis. Pero es posible que nuestra generosidad no baste y sea irrelevante. El carácter excepcional de la institución del Decreto-ley ha motivado una prevención muy fuerte hacia la misma y el artículo 86.1 CE ha prohibido en todo caso la regulación por Real Decreto-ley de las cuestiones nucleares de nuestro sistema político. De tal forma que los Decretos leyes “no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general”. Es evidente, a mi juicio, que la “recuperación” del IP afecta directamente a la financiación de las comunidades autónomas. Es obvio igualmente que la resurrección del IP mediante Decreto-ley es una iniciativa que se ha hurtado deliberadamente a un debate serio y profundo de la soberanía popular representada en las cámaras legislativas. Y, por último, que asimismo la disposición del Gobierno significa un trágala a las comunidades aunque éstas, las que lo deseen, puedan enervar, moderar o incluso intensificar posteriormente sus efectos echando mano de las competencias cedidas a su favor. El Gobierno también ha eludido el debate en las instituciones previstas con carácter específico por el bloque de constitucionalidad, empezando por el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Dada la escasa presencia actual del partido que sustenta al Gobierno en la dirección de las comunidades autónomas no es extraño que las aspiraciones políticas del Partido Socialista de cara a las próximas elecciones se preserven utilizando la vía del Decreto-ley. Creo que es un error. Toda iniciativa política requiere para ser efectiva del traje legal oportuno. Pero eso es muy diferente al simple y puro decisionismo político que pone a la norma jurídica a su servicio incondicional. Las leyes son las compañeras de viaje de la labor del Gobierno, no los mayordomos serviciales de los partidos que detentan el poder.