Varapalo del Poder Judicial a la reforma tributaria del Gobierno

El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, en una conferencia de prensa tras el Consejo de Ministros. / lamoncloa.gob.es
El ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, en una conferencia de prensa tras el Consejo de Ministros. / lamoncloa.gob.es

Cualquier modificación normativa debe pasar, en última instancia, el test de los jueces. Cuando, por ejemplo, cambia el “decorado fiscal”, las normas se traducen en actos administrativos de aplicación de los tributos que son susceptibles de revisión judicial por una doble vía. La más habitual es el ejercicio de la potestad jurisdiccional en el orden contencioso-administrativo. En los asuntos más graves (posibles delitos contra la Hacienda Pública) la última palabra será pronunciada por los jueces penales. Incluso cabe un control más intenso si la aplicación de los tributos afecta a los derechos fundamentales: en este último caso la que debe ser chequeada es la propia Ley fiscal (y no sólo los actos dimanantes de la misma) y quien es llamado a resolver la cuestión es el Tribunal Constitucional.

Esa triple dimensión revisora llega a su máxima potencia (y necesidad) si la modificación legal no es de simple detalle, sino de una envergadura que trastoca piezas básicas de un sector del sistema jurídico. Éste es el caso de la propuesta de reforma del Gobierno, en sus cuatro apartados: IRPF-IRNR, Sociedades, IVA y Ley General Tributaria. Por sus consecuencias “directamente” procesales, es el cuarto ámbito citado el que refleja, más que los tres anteriores, el protagonismo futuro de los jueces y magistrados. Dicha situación justifica la necesidad de que las propuestas del Gobierno sean sometidas con carácter previo a su aprobación al examen de quienes deberán aplicarlas posteriormente (antes de que sea demasiado tarde si, tras la pertinente tramitación parlamentaria, la iniciativa gubernamental se mantiene en sus propios términos y acaba lesionando derechos ciudadanos y/o invade las competencias constitucionales de los jueces). En todo caso, como el informe del órgano interesado no es vinculante, puede que la contumacia venza a la razón técnica (si tal es el caso). Pero, siempre, el Parlamento y la opinión pública tendrán más elementos de juicio.

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Por dicho motivo, el 29 de agosto pasado tuvo entrada en el Registro del Consejo del Poder Judicial (CGPJ) el Anteproyecto de la Ley de modificación parcial de la vigente Ley General Tributaria, a efectos de la emisión del preceptivo Informe. Éste ha sido aprobado por el Pleno del CGPJ en sesión celebrada el 30 de septiembre y su contenido –en 37 páginas- es demoledor para la imagen no sólo del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas (cuyo departamento es el que remitió el texto al Consejo), sino también para la del Gobierno de Mariano Rajoy en bloque, por la sencilla razón de que el citado Anteproyecto (aunque hoy todavía no ha sido remitido al Congreso de los Diputados) se aprobó durante el verano por el Consejo de Ministros como parte integral de su propuesta de reforma tributaria.

El CGPJ manifiesta dos críticas preliminares al Anteproyecto. La primera en la misma frente del texto: “No viene acompañado por la memoria y los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar”. La segunda, a propósito de las intenciones formales del Gobierno (según consta en la Exposición de Motivos del Anteproyecto), que fundamentalmente buscan “lograr una regulación más precisa, clara y sistemática de todos aquellos procedimientos a través de los cuales se aplica y gestiona el sistema tributario”, todo ello con el objetivo de “reforzar la seguridad jurídica tanto de los obligados tributarios como de la Administración tributaria”. Pues bien, el Informe, como cuestión de principio, ya nos advierte “de la necesidad de que se incremente la seguridad jurídica del contribuyente en la norma proyectada”. Traspasado este doble arco de entrada, el Informe va desmontando, una por una, las figuras clave de la reforma gubernamental, que no parece ir en la dirección anunciada de otorgar mayor seguridad jurídica al ciudadano, sino más bien -según la opinión del órgano de gobierno de los jueces- en la ruta contraria de sacralizar una posición de abuso de la Administración impropia en un Estado de Derecho. Veamos algunos epígrafes concretos.

1.- Sobre el llamado conflicto en la aplicación de la norma tributaria:

El Consejo denuncia “la insólita ampliación de las potestades administrativas de control y represión de las infracciones tributarias y la correlativa minoración de los derechos y garantías de los contribuyentes”. La crítica es amablemente feroz: la reforma “viene a dar la espalda a los límites constitucionales, y de prosperar…bastará con que la Comisión consultiva –órgano de composición y naturaleza íntegramente administrativa- emita informe estimando que un determinado acto o negocio constituye conflicto de normas tributarias, para que se dé lugar a la imposición de sanciones”. El CGPJ, que se decanta primordialmente por la supresión de la propuesta, pone en duda que el Gobierno guarde “el respeto debido a los principios de legalidad y tipicidad”.

2.- Sobre la prescripción:

El Informe acusa al Gobierno de otorgar ”poderes exorbitantes a la Administración tributaria” y, sobre el supuesto “derecho” imprescriptible de la inspección fiscal para realizar determinadas comprobaciones y averiguaciones, efectúa el siguiente diagnóstico: “resulta ciertamente sorprendente esta declaración de imprescriptibilidad, que carece de parangón en nuestro ordenamiento jurídico, más allá [de] la referida a delitos de especial gravedad previstos en el Código Penal como crímenes contra la humanidad”.

3.- Sobre la publicación periódica de listas de contribuyentes morosos:

Debajo del pretexto esgrimido por Cristóbal Montoro –luchar contra el fraude fiscal a través de todo tipo de instrumentos preventivos y educativos y promover una auténtica conciencia cívica tributaria- el CGPJ detecta una vulneración de la Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal, amén de una quiebra del principio de proporcionalidad, ya que la “formulación excesivamente abierta” de la medida “no necesariamente se corresponde con conductas defraudatorias”. Por si lo anterior fuera poco, la publicación de las listas –según el Consejo- difícilmente se concilia con “la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea” (Sentencia de 9 de noviembre de 2010, caso Volker). Y apostilla: con la publicación de las listas “no se persiguen objetivos de eficacia administrativa o transparencia sino el establecimiento de una suerte de “sanción” a los contribuyentes que habiendo reconocido su deuda con la Administración tributaria no pueden afrontarla en periodo voluntario”. Al órgano de los jueces le llama la atención “el agravio comparativo si atendemos el distinto tratamiento dado a las Administraciones públicas morosas a las que se excluye de la aplicación de la norma y que en no pocas ocasiones han contribuido –al no pagar sus propias deudas- a la insolvencia y la ruina de los contribuyentes morosos”. La publicidad es fruto de una decisión poco “sosegada y reposada” que sólo merecerían “los grandes defraudadores” y que “sólo podría ser acordada por el Juez o Tribunal penal en la sentencia condenatoria [firme] y no por la Administración”.

Las críticas anteriores son, desde luego, demoledoras. ¿Pero eso es todo? Desgraciadamente para el Gobierno, no. El 2 de octubre de 2014, la vocal del Consejo María Concepción Sáez Rodríguez formuló un voto particular concurrente al Informe del Pleno en el que, además de los reproches de este último (que la vocal hace suyos), realiza unas consideraciones adicionales sobre la reforma de la Ley General Tributaria. A la vocal Sáez Rodríguez no le duelen prendas. Les invito a que lo lean (pueden consultar su voto “pinchando" en el primer vínculo de este artículo). Sus acusaciones alcanzan la altura de la caza mayor. Yo sólo reproduciré algunos juicios de valor: el Gobierno peca de “un desconocimiento voluntario de la construcción normativa, doctrinal y jurisprudencial respecto de la naturaleza de los diferentes actos administrativos”; el Gobierno actúa “como si, prescindiendo del arte arquitectónico, se decidiera [a] actuar contra la estructura de un edificio, afectando no solo al mismo sino también a los colindantes”, lo que producirá fisuras “que serán bien aprovechadas por quienes no estén en la disposición de contribuir al mantenimiento de las arcas públicas”; el Gobierno, en cuanto a la responsabilidad civil derivada de los delitos contra la Hacienda Pública, “se impone al órgano penal, con olvido de que es a él –y no a la Administración- al que la CE atribuye la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado”; la reforma del Gobierno compromete seriamente “la división de poderes inherente a todo Estado democrático de Derecho”; en relación con las listas de deudores fiscales, el Gobierno se aparta incluso del Anteproyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, en el que, a sugerencias precisamente del CGPJ, suprimió la publicidad sobre “personas identificadas o identificables…a fin de evitar el posible efecto estigmatizador”; el Gobierno, en fin, “obstaculiza la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado legislador vía prescripción de acciones en claro perjuicio para los ciudadanos”.

Si hacemos caso al CGPJ, está claro por qué el ministro Wert decidió suprimir la asignatura de educación para la ciudadanía. ¿Se puede dirigir el Gobierno, se puede ser ministro de Hacienda, sin haber aprobado el curso preescolar que habilita para conocer las nociones básicas de las garantías democráticas y los derechos fundamentales de los ciudadanos? Termino: muchos dicen, con sobradas razones, que el Consejo del Poder Judicial es la voz de su amo. Pero del negro al blanco (o al revés) existe una amplia escala de grises. Vivimos en una democracia con una separación de poderes muy imperfecta e insatisfactoria. Pero aunque sea gris, vivimos en una democracia que sólo puede rehabilitarse desde postulados institucionales y, al mismo tiempo, sometida a la presión organizada de la sociedad civil (como la que ejerce la prensa libre e independiente, que, la verdad, no abunda). Los purísimos de corazón que niegan que “esto” sea una “auténtica” democracia pueden destruir, sin nada digno a cambio, lo poco (que no es realmente “tan poco”) que los humildes ciudadanos tenemos. Detesto las moralejas, pero la Historia es la mejor vacuna contra las novatadas.