El Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial ante su reforma

Jaime Nicolás *

1. Las propuestas del Gobierno de reformas en el Tribunal Constitucional

Sendas intervenciones recientemente producidas en el Congreso de los Diputados a cargo de la Vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia y del ministro de Justicia han desvelado en el ámbito de la justicia un vasto plan de actuación del nuevo Gobierno. Cualquiera que sea la valoración que merece ese plan, que, aunque solo fuera por la amplitud y complejidad de los proyectos, no podría ceñirse a un rechazo global y total ni a una aceptación general del todo acrítica, lo presentado en modo alguno debería sorprender. Se trata de un plan coherente con los planteamientos conservadores del centro-derecha que representa el PP, y sus diversas medidas han sido reiteradamente anunciadas en los documentos y declaraciones programáticas, electorales, pre y post electorales, del partido y sus principales dirigentes.

Sin entrar ahora en la amplia gama de medidas de política legislativa anunciadas por el ministro de Justicia, me interesa referirme aquí a las que ha avanzado la vicepresidenta del Gobierno respecto de los dos órganos situados en el vértice de la organización del Estado: el Consejo General del Poder Judicial, como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial, y el Tribunal Constitucional, en sí mismo un poder del Estado, piezas básicas ambos del complejo sistema de división de poderes de nuestro entramado político-constitucional, cuya modificación podría implicar incluso la reforma de la Constitución.

La vicepresidenta del Gobierno, en efecto, no parece rehuir esa posibilidad, al menos en lo que atañe a sus ideas sobre la forma de designación de los magistrados del Alto Tribunal y, específicamente, la duración de su mandato, cuestión, esta sí, que no puede obviar la reforma constitucional. El propósito apuntado de convertir el mandato en uno de carácter vitalicio (no en sentido pleno, como es el caso de la Corte Suprema de los Estados Unidos o, entre nosotros, y en la práctica quizás más efectivamente, del Consejo de Estado, sino hasta alcanzar una determinada edad, sea ésta la general de jubilación u otra establecida ad hoc), viene sin duda motivada por el deseo de poner fin a los poco edificantes procesos de renovación periódica, por bloques y cuotas, de los magistrados del Alto Tribunal y declara perseguir el empeño de fortalecer la posición de los magistrados y su independencia frente a los órganos políticos designantes (las dos cámaras parlamentarias, el gobierno y el Consejo General del Poder Judicial).

En sí, el propósito es loable, pero, prescindiendo de que si el actual sistema ha fallado ha sido por causas en buena medida imputables a los dos grandes partidos nacionales, su articulación debería ser bien meditada, pues una reforma precipitada podría generar efectos perniciosos y hasta contrarios a los perseguidos.

En efecto, en función de la edad de los designados en el momento de su nombramiento, se podría producir el efecto contrario del acortamiento del mandato frente a la regla actual de los nueve años. Además de desactivarse así pragmáticamente el objetivo del refuerzo de la posición de los magistrados del Tribunal Constitucional y su independencia, la reforma podría desatar otros efectos claramente perniciosos, no queridos pero en modo alguno imprevisibles. Uno de ellos es el cierto de desaprovechar la invalorable experiencia y saber acumulado con el trabajo y los años para el ejercicio de unas funciones que, sin caer en vicio gerontocrático alguno, no están en absoluto reñidas, más bien todo lo contrario, con unas edades relativamente avanzadas.

Otro efecto pernicioso, quizás más relevante, sería el contrario, la posibilitación de mandatos excesivamente largos, difícilmente compatibles con la idea democrática de la temporalidad en el ejercicio del poder. A pesar de que esta posibilidad acompaña casi ineluctablemente a la lógica del mandato vitalicio, una regulación cuidadosa, y en parte limitativa, que estableciera topes de edad mínimos para el nombramiento de los magistrados, podría salir al paso de este riesgo, tan innegable en su posibilidad como discutible, en todo caso, en su valoración. Topes de edad máximos para las designaciones también se podrían y deberían prever para evitar igualmente designaciones tardías que pudieran tener connotaciones honoríficas o de “recompensa”, que pondrían en tela de juicio la neutralidad e independencia de los tan a destiempo nombrados y que podrían no resultar inocuas en términos presupuestarios.

Pero estas son solo especulaciones hipotéticas, pues en definitiva para pronunciarse en un sentido o en otro habrá que contar con una propuesta acabada de la reforma constitucional imprescindible y de la ley orgánica de desarrollo, a la que sin duda, en una u otra medida, habrá de remitirse el constituyente. Y como tales especulaciones, por lo demás, han de ser vistas con no menor espíritu crítico

La otra gran idea sugerida, la reintroducción del recurso previo de inconstitucionalidad en relación con los Estatutos de Autonomía tampoco es caprichosa, como lo ha evidenciado clamorosamente el tortuoso proceso que ha seguido ante el Tribunal Constitucional la impugnación del nuevo Estatuto catalán. Aunque en este caso, a primera vista, la reforma constitucional no sería necesaria, ya que solo supondría regresar parcialmente a la primitiva regulación del control previo de inconstitucional de la ley orgánica de 1979, también debería ser objeto de unas cautelas normativas adicionales para evitar no tanto que de ella resultara una mayor o excesiva carga de trabajo para el Tribunal (un riesgo menor a estas alturas del desarrollo autonómico) cuanto, en términos cualitativos, desplazar sobre el Tribunal Constitucional una carga de decisión o arbitrio políticos que ningún tribunal puede asumir sin ver fatalmente cuestionada la neutralidad política de sus miembros, esto es: la imparcialidad, contrapunto imprescindible de la independencia y, a la postre, su propia condición de tribunal. Si para evitar la utilización política del recurso al TC –algo que con un mínimo de realismo, no se puede excluir de raíz– se pensara, por ejemplo, en un automatismo de la intervención del Tribunal que le librara ante sí y ante la opinión pública de la idea de ser un mero juguete a merced de las fuerzas políticas, ello requeriría cuando menos la modificación de las reglas de legitimación previstas en la Constitución. La reforma constitucional imprescindible a estos efectos posiblemente sería exigida también para introducir otras reglas complementarias con el mismo propósito (pienso, por ejemplo, en la posibilidad de conferir al TC una capacidad de control general de los textos estatutarios que eliminara toda apariencia de recurso y de discrecionalidad política en su interposición; o en una mejor articulación del proceso estatuyente con el momento de intervención del Alto Tribunal), pero, como ya señalé, basta por ahora con apuntar anticipativamente estos problemas y esperar todavía a la formulación más detallada de la propuesta. Sin ella, lo mismo podría predicarse de estas reflexiones y de eventuales efectos colaterales.

2. Las propuestas del gobierno de reforma del gobierno del Poder Judicial

La tercera de las grandes cuestiones suscitadas en la comparecencia de la vicepresidenta del Gobierno es la relativa a la forma de designación de los doce vocales de necesario origen judicial del CGPJ, el punto quizás en el que las manifestaciones de Saéz de Santamaría fueron más claras.

Se trataría de volver a un sistema que enlaza con el desarrollo del art. 122 de la Constitución que se llevó a cabo en la Ley orgánica 2/1980, reguladora del Consejo, en la que, siguiendo una interpretación facilitada en alguna medida, pero no impuesta, por el tenor del precepto constitucional, las cámaras se limitaban a elegir a los ocho “abogados y otros juristas” cuya elección la Constitución reservaba expresamente por partes iguales a Congreso y Senado, sin remisión alguna a la ley, haciéndose elegir los otros doce miembros, los de extracción judicial, por los propios jueces y magistrados integrantes de la carrera, ya que en este caso la Constitución confiaba la regulación a la ley orgánica en términos muy abiertos.

A la vista de lo que los socialistas consideraron un insoportable activismo político del Consejo resultante de ese modelo de elección corporativa y de su hostilidad a las reformas de los primeros gobiernos socialistas, el PSOE impuso en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 la sustitución de esa fórmula por la designación parlamentaria de todos los vocales del consejo, tanto estos doce de extracción judicial como los otros ocho abogados y juristas.

Aunque el Tribunal Constitucional, en recurso promovido por el Grupo parlamentario popular, dictó sentencia (108/1986) dando por ajustada a la Constitución la reforma socialista, alguna inusitada consideración en el sentido de considerar aconsejable optar por otra fórmula de elección que resguardara mejor a estos vocales de la lógica partitocrática, no hizo sino avivar aún más la postura de los populares, que siguieron reclamando de una u otra forma la vuelta al primer sistema.

Por ello, nada parecería más coherente que, de nuevo en el Gobierno y con una amplia mayoría parlamentaria, el PP volviera a alzar esta vieja reivindicación, con la que se pretende atajar la politización del Consejo y su funcionamiento por bloques de adscripción más o menos partidaria y reforzar la independencia de jueces y magistrados, supuestamente afectada sobre todo por la interferencia del así mediatizado Consejo en aspectos como el nombramientos de cargos judiciales y promociones, especialmente a la categoría de magistrado del Tribunal Supremo.

Sin entrar a discutir lo acertado de esta visión ni lo sincero de ese propósito, la revitalización de este planteamiento en 2012 resulta empero sorprendente, ya que el sistema que actualmente rige, desde 2001, la designación de los doce vocales de marras no es ya el parlamentario de 1985, sino un sistema mixto en el que, aunque las cámaras continúan siendo en definitiva quienes designan a todos los vocales, la designación de los de origen judicial se hace a través de un complejo sistema de propuestas donde las asociaciones judiciales juegan un papel no exclusivo, pero sí determinante a través de la selección de los candidatos elegibles. Pero la fórmula, que  resulta bien cuestionable en la medida en que pone la integración de uno de los órganos constitucionales del Estado parcialmente en manos de unas instancias no ya corporativas, sino de clara representación de intereses particulares, no solo fue de consenso entre los dos grandes partidos, sino festejada con grandes gestos por los políticos, socialistas y populares, firmantes del Pacto por la Justicia.

Pero, en el fondo, no importa mucho esta cuestión. De lo que se trata es de si el problema está bien definido y la solución resulta adecuada. Quede claro que tanto los tres modelos que hasta ahora han regido la designación de los vocales judiciales como el que pueda manejar ahora el PP caben dentro de la literalidad de la Constitución y que nada en la Constitución lleva a la preferencia de un modelo más o menos corporativo, como, pese a todo, zanjó la sentencia de constitucionalidad de 1986. Por cierto, nadie de los que han abogado por la designación corporativa de los vocales judiciales como única posibilidad de desarrollo de la Constitución se ha planteado, que con los mismos argumentos, si quisieran ser coherentes, las Cámaras parlamentarias no podrían escoger a jueces y magistrados dentro del cupo de abogados y otros juristas, como con frecuencia sucede, aumentando así la “corporativización” del órgano de gobierno del Poder judicial. Pero, ya lo hemos dicho, ni lo uno ni lo otro viene impuesto por la Constitución.

Sin embargo, más allá de la literalidad de la Constitución, hay dudas legítimas de que la fórmula corporativa sea la más compatible con el sistema democrático. El Consejo no está concebido en la Constitución realmente como un órgano de autogobierno corporativo (total o parcialmente, mayoritaria o minoritariamente), sino como un órgano de gobierno democrático para el Poder Judicial, pues la condición para que la inclusión en el propio texto constitucional de la exigencia de que una mayoría de los miembros del Consejo sean jueces y magistrados no altere el gobierno democrático de este poder del Estado, pasa de alguna manera por excluir o paliar el elemento corporativo, que se produce casi inexorablemente con la elección interna.

La experiencia del primer Consejo, en efecto, no fue muy positiva (como no lo ha sido ciertamente la de los posteriores consejos, cualquiera que haya sido la forma de designación de sus miembros). La elección de los vocales judiciales por los propios integrantes de la carrera judicial –no solo corporativa, sino estamental, con un sesgo claro a favor de las “clases” más altas de la magistratura–, cuando estuvo vigente,  no evitó una aguda politización del Consejo, que apenas se podría excluir en cualquier otro sistema ideable de elección interna.

La designación interna, ciertamente, atenúa, pero no elimina del todo, la influencia partidaria. Los jueces no viven en un limbo de exquisita neutralidad política, y la designación corporativa convierte el día a día de la vida en los tribunales en una permanente campaña electoral con vistas a las siguientes renovaciones del Consejo, distrayendo la atención de la genuina función jurisdiccional, con todos los inconvenientes que es fácil imaginar. Tampoco hay un refuerzo automático, directo, de la independencia judicial, entre otras razones porque esta independencia está asegurada en lo esencial en la legislación orgánica y procesal, y la incidencia del poder de designación de los cargos judiciales, las promociones y el régimen disciplinario o la propia selección y formación de los jueces en la independencia judicial tal vez sea menor que lo que se presume.

Pero cualquiera que sea el grado de esa incidencia, cabe preguntarse si la elección corporativa no tendría en esencia una influencia parecida en la independencia judicial a la que se achaca a la designación parlamentaria. Tal vez resultaría menor, o simplemente menos directa, la influencia partitocrática. Menor, pues no se puede ignorar un relativo acoplamiento de hecho entre partidos políticos y sectores de la magistratura organizados o no en el asociacionismo judicial, por lo que no cabe duda de que, si los demás factores permanecen inalterados, tal vez solo se produciría un desplazamiento en el origen de la amenaza o en los cauces y caminos por los que discurre. El factor corporativo, en efecto, también puede ser un foco considerable de riesgo.

Por eso mismo, no estaría de más que se acometiera una reforma de mayor calado del Consejo, incluso en su diseño constitucional, desde el principio muy criticado técnica y políticamente. Recuérdese, si no, la evocación metafórica y despectiva de la idea de los veinte (más uno) ministros de Justicia… De hecho, la modificación de ese diseño es algo que se viene reclamando desde la aprobación de la Constitución, y hoy no debería excluirse ni postergarse, sobre todo cuando la reforma constitucional ha dejado de ser un tabú de nuestro sistema político, como lo demuestra de constitutione ferenda la aceptación de la reforma constitucional en las ideas gubernamentales avanzadas en relación con el mandato “vitalicio” de los magistrados del Tribunal Constitucional y, palmariamente, de constitutione lata, la reciente tramitación y aprobación exprés de la profunda reforma del artículo 135 de la Constitución.

Una reforma más amplia del Consejo permitiría incluso matizar lo expuesto y compaginar incluso la designación corporativa de algunos vocales (no importa su número) con el carácter democrático y la funcionalidad del órgano de gobierno del Poder Judicial. Así podría ser si se optara por un órgano de dirección más reducido (que eliminara el carácter algo asambleario del Consejo) en el que la participación de los vocales judiciales no fuera mayoritaria y ubicar a la mayoría de los vocales elegidos entre y por jueces y magistrados en un Pleno con menor carga de trabajo, menor exigencia de presencia en el Consejo y mayores funciones de orientación pero menores de dirección efectiva. En un caso así, también se podría pensar en la conveniencia de que estos vocales del Pleno no quedaran separados del ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, como ocurre en la actual regulación, con no poco detrimento del funcionamiento de los órganos judiciales. Es más, no se debe olvidar, aunque ello se produzca sistemáticamente, que, mientras no se reforma la Constitución, los vocales, una vez designados, no actúan en modo alguno como jueces. Y si solo son elegidos por ser jueces, pero no en cuanto jueces, pues esa condición queda de hecho suspendida durante su permanencia en el Consejo, pierden mucha fuerza los argumentos en pro de su posible selección corporativa. Claro está, también, por recurrir al irónico remate del poemita de Benedetti: y viceversa.

En todo caso, es de agradecer la valentía de unas propuestas con las que no se hace sino propiciar un debate intenso acerca de lo que hasta ahora nadie se atrevía a plantear abiertamente. O al menos, sin muchas esperanzas de que el debate sirviera para mucho.

(*) Jaime Nicolás es constitucionalista.