La fórmula para “legalizar” los artículos inconstitucionales del Estatut

La ministra de Política Territorial y Función Pública, Meritxell Batet, planteó hace unos días la posibilidad de revisar algunos artículos del Estatut de Cataluña que fueron tumbados por el Tribunal Constitucional en 2010. Muchos consideran esa fecha como el inicio de un sentimiento de agravio que ha ido alimentando al independentismo hasta hoy. Ese año, la Justicia tumbó un texto que emanaba del poder legislativo tras el recurso del PP, que además había hecho campaña abiertamente en contra. Pero, ¿cómo es posible recuperar esos 14 artículos si ya han sido declarados inconstitucionales? Laia Bonet, profesora de Derecho Administrativo y secretaria del Govern durante la presidencia de José Montilla (2006-2010), cree que hay una combinación posible: la “autolimitación por parte del Estado” y  la modificación de varias leyes en el Congreso. Es consciente de que en la actual situación es muy difícil, pero celebra que ahora, al menos, se pueda discutir más allá del “sí” y el “no” y se de paso al debate de ideas

Muchos creen que el primer capítulo de este conflicto está en 2005, año en el que fue aprobado el Estatut en el Parlament de Cataluña y pasó a la Cámara Baja. El Congreso de los diputados dio luz verde al texto en 2006, después de haberlo rebajado, o “cepillado”, como dijo el socialista Alfonso Guerra. En junio de ese mismo año se completó el trámite con el ‘sí’ que le dieron los catalanes en referéndum. Aún así, el mismo día de la aprobación en el Congreso, el PP ya alertó de que era “el principio del fin del Estado” y lo recurrió días después al Tribunal Constitucional, como también haría el Defensor del pueblo y cuatro comunidades autónomas. 

Pasaron cuatro años, llenos de polémicas y peticiones de recusación, hasta que el Constitucional finalmente declaró nulos 14 artículos, que versaban sobre el catalán como lengua “preferente de las Administraciones públicas”, el carácter vinculante del Consejo de Garantías Estatutarias, la exclusividad de la supervisión del Síndic de Greuges (una figura similar al Defensor del pueblo), las funciones del Consejo de Justicia de Cataluña, la financiación o las competencias compartidas, entre otras materias.

Además de expresar públicamente su malestar, Montilla puso a trabajar a su equipo para ver cómo se podían encajar las pretensiones de esos artículos por otras vías legales. Esos expertos apenas tuvieron unos meses para estudiar cada demanda. En noviembre de 2010, Artur Mas (CiU) accedió a la presidencia de la Generalitat tras ganar las elecciones. Nuevo Govern, nuevos planes. Unos meses antes, había declarado que el Estatut estaba ya "en vía muerta y desguazado" y que pretendía poner rumbo mirando más lejos: el pacto fiscal que Rajoy rechazó en 2012.

En 2018, y con Sánchez en la presidencia del Gobierno de España, vuelve el debate sobre cómo solventar el encaje de Cataluña por la vía del Estatut. Han cambiado muchas cosas. Ya no existe la sintonía que en 2005 tenían Generalitat y Estado. Laia Bonet rescata esos puentes legislativos preguntada por Cuartopoder.es.

Cómo conseguir consenso en las competencias

El título VIII de la actual Constitución está tan poco desarrollado que deja en el aire muchas cuestiones sobre las comunidades autónomas. Puede ser un problema... o una oportunidad. En 2010 el Tribunal Constitucional eliminaba la exigencia del Estatut de que en las competencias compartidas el Estado estableciera las bases a través de “normas con rango de ley”.

En este caso, Bonet cree que con altas dosis de voluntad política puede dejarse ese margen de las comunidades autónomas: “Se solucionaría con autolimitación por parte del Estado. Es decir, que defina las bases a través normas con rango de ley, pero sin agotar la capacidad para regular que deben conservar las comunidades autónomas”.

Un trabajo arduo de ingeniería legislativa

Además de esa “autolimitación” por parte del Estado, habría que hacer un ‘encaje de bolillos’ legislativo para poder introducir algunas de las demandas catalanas. Bonet interpreta que la sentencia de 2010 establece que el “Estatut no puede mandar al legislador estatal”, pero en muchos casos no pone pegas al contenido. Por ello, si los mismos objetivos se trasladasen al Congreso a través de leyes orgánicas, podrían implementarse.

Por ejemplo, si no corresponde al Estatut decidir el funcionamiento del Consejo de Justicia de Cataluña, Bonet explica que podría ser el Congreso quien lo ordenara a través de una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Otro ejemplo, si lo que se pretende es que un ciudadano de Barcelona pueda presentar un recurso ante el TC escrito en catalán, podría ser el Congreso el que introdujera esta posibilidad a través de la modificación de la Ley del Tribunal Constitucional.

En ese mismo sentido, apunta Bonet, podría definirse un modelo de financiación autonómica "a partir de los principios de ordinalidad y de nivelación en el que ninguna comunidad autónoma, después de aportar a la caja común, se quede en peor posición relativa con respecto a las demás”. Esto se haría a través de la modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. Lo mismo ocurre en el caso de la supervisión “exclusiva” del Síndic de Greuges que tumbó el Constitucional. Bonet cree que “con una reforma de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo se podría delegar vía convenio estas mismas funciones”. 

Una propuesta muy difícil que requiere tiempo, voluntad y pedagogía

Durante los últimos meses, el debate sobre el encaje de Cataluña se ha planteado de manera dicotómica. Sí o no a la independencia, sí o no al derecho a decidir, sí o no a intervenir Cataluña a través del 155. Por tanto, Bonet celebra que con el nuevo Gobierno, al menos, se haya abierto la puerta a un nuevo escenario donde las posturas intermedias ganen protagonismo, que haya diálogo y que se pueda hablar de nuevo de lo negociable. Es obligación de los políticos ofrecer soluciones complejas a problemas complejos, aunque lo simple y lo rápido encaje mejor en los titulares.

Sin embargo, también es consciente de que durante esta legislatura es muy improbable que se pueda abordar un proceso de esta magnitud. Aún hay incertidumbre. Habrá que esperar a ver, por ejemplo, si el Govern está dispuesto a negociar sobre esos puntos, lo que implica también cesiones. Además, la aritmética parlamentaria es adversa. Para modificar todas las leyes orgánicas, Sánchez necesitaría la misma mayoría numérica que le hizo ganar la moción de censura y aún es “pronto para que el independentismo empiece a trabajar en esa lógica”.

Todo lo acontecido en los últimos meses, que ha sido mucho, ha hecho que se dañe una condición indispensable para cualquier pacto: la confianza institucional, que hay que restablecer poco a poco y con política de pequeños pasos. Es indispensable reconectar. Sin embargo, Bonet advierte: “Quizá sea demasiado pronto, pero no hay que olvidar que la posibilidad existe y puede ser un buen método”. Lo veremos en los próximos meses… o en los próximos años.