Hacia rescates autonómicos y locales

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Imagen de archivo de Ruiz-Gallardón durante una visita a las obras en las Escuelas Pías. / madrid.es

Hay una pauta general en la constitución de corporaciones locales y parlamentos y gobiernos autonómicos, las primeras el pasado sábado y los otros a partir de esta semana, tras las primeras investiduras ayer en Madrid y Baleares. Unas y otros han seguido la tónica de ausencia de debate durante la campaña electoral sobre las tareas más imperativas que les esperan. Arrancan con la clamorosa falta de propuestas operativas para reducir sus déficit, con el fin de ajustarlos a los objetivos comprometidos en Bruselas. Eso significa que, para ahuyentar la posibilidad o la todavía lejana amenaza real de que España tenga que ser rescatada en el futuro por la Unión Europea, los nuevos responsables de las administraciones territoriales esperan en la práctica, por acción u omisión, a ser rescatados por la administración central del Estado, posibilidad contra la que se pronunció ayer veladamente el Banco de España al proponer topes al gasto, sanciones contra los déficits excesivos y la subida del IVA (ya el 50% autonómico), además de bajar otra vez el sueldo a los funcionarios.

Este es uno de los principales debates no realizados durante la pasada campaña electoral y que nos rondará los próximos meses con fuerza y destacada participación de los mercados. El problema se centra en quién le pone el cascabel al gato. Pero lo más probable es que las cosas sucedan como han sucedido las dos últimas décadas. Eso sí: cuando el Gobierno central rescate nuevamente de una u otra forma  a los periféricos, sea ya con Rajoy al frente del poder, sea con Zapatero o con Rubalcaba, habrá sufrido de nuevo la eficiencia económica, la descentralización administrativa y política, la lógica del proceso autonómico, etcétera. Con todo ello y mucho mas, resultará perjudicado también el control democrático de las decisiones relevantes para los ciudadanos. Todos sufriremos otra vez la merma de poder económico como resultado de la pérdida de poder político, aunque ese es otro cantar, vinculado igualmente a la escasez de propuestas efectivas para ejercer, recuperar o ampliar la democracia.

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Esta observación del necesario ajuste de las cuentas autonómicas no intenta contribuir a la histeria de los dislates o exageraciones más recientes. Frente a lo que dicen algunos políticos, empresarios y medios de comunicación, estamos muy lejos de la quiebra e incluso de la suspensión de pagos de algunos entes territoriales. Las administraciones públicas no siguen los hitos de los procesos concursales marcadas por las leyes mercantiles a empresas o individuos, aunque desde los años ochenta viéramos suspensiones o renegociaciones de deudas en los países no desarrollados que ahora empiezan a proliferar en las naciones desarrolladas. Un Estado como el nuestro con menos del 70% de deuda pública total, frente a casi el 100% registrado de media en la treintena de países avanzados, no puede ser considerado en rigor en situación de quiebra técnica, como la que atribuía ayer un periódico a España, pues para ello las deudas exigibles en su territorio deberían superar a los activos reales; es decir, al valor de los recursos naturales y capitales humanos, físicos, financieros, sociales y tecnológicos.

Ni el Estado español ni sus comunidades autónomas y ayuntamientos están peor que, por ejemplo, la mayoría de los estados norteamericanos, empezando por el de California, de volumen económico similar a España. Dentro de los 24 escalones de las tres principales agencias de rating, se mueven todavía en el tercer o el cuarto peldaño, como algunas de las mejores universidades norteamericanas, si bien otros como Texas, Virginia y Austin andan como el conjunto de la Unión en la triple A que también tenía España hasta que la crisis activara su enorme prociclicidad. Es una pena escuchar a diario comparaciones con Grecia. No son ciertas ni para el conjunto del Estado ni para sus comunidades, ni siquiera en los casos de Cataluña o Castilla-La Mancha que más han sonado las últimas semanas. La irresponsabilidad de tales comparaciones parece comparable a la del fondo Pimco (uno de los mayores del mundo), autor de la afirmación de que EEUU está peor que Grecia, no menos falsa e interesada que las comentadas, aunque allí hayan perdido su casa 700.000 familias y existan muchas tendencias inquietantes .

Cada uno de esos arúspices debería ser incluido en un ranking de la memoria del disparate antisocial, al igual que los ignorantes de las técnicas contables y de las convenciones internacionales que se atreven a valorar los supuestos déficit ocultos o maquillajes estadísticos españoles en los entes territoriales. Lamentablemente, son secundados por políticos que anuncian auditorias para los gobiernos que cambian de mano y no para los propios, olvidando junto a sus costes añadidos que para el control interno administrativo ya existen las intervenciones propias o del Estado y para el legal el Tribunal de Cuentas. Aunque quieran aparentar lo contrario, todos ellos ayudan a empeorar el rating español y a elevar la prima de riesgo-país, como ese banquero (curiosamente de nombramiento político) que acaba de declarar con gran despliegue mediático que "la economía española no puede asumir la prima de riesgo actual, pues limita nuestra capacidad de crecimiento y la creación de empleo".

Vulnerabilidades de la descentraliación

Si de verdad queremos bajar la prima de riesgo para que no impida el crecimiento y la creación de empleo, todos deberíamos ocuparnos mejor de cumplir con nuestras obligaciones económicas, políticas y ciudadanas, contribuyendo así a mejorar las instituciones. Entre esos deberes está el de acabar con las muchas vulnerabilidades del sistema autonómico español, insostenible a largo plazo sólo en el caso de mantenerse la actuales tendencias. Entre estas apuntan tanto una descentralización positiva en muchos aspectos como desaforada y desequilibrada en otros muchos, sobre todo en cuanto amenazas introducidas en la relativa unidad de mercado. Pero pueden mantenerse o acentuarse algunos de sus logros, una vez corregido su derroche, descontrol y otras disfuncionalidades.

En efecto, España ha sido el país mundial con mayor descentralización de los ingresos las dos últimas décadas, record solo batido en números absolutos por el pequeño Estado de San Marino; entre nosotros las administraciones centrales ya solo recaudaban al empezar la crisis el 67% de los ingresos estatales, 17 puntos menos que en 1994 . Los últimos datos comparativos internacionalmente indican que los países mas descentralizados en los ingresos son Canadá (47% de ingresos centrales sobre los totales públicos), China (48%), Suiza (49), Estados Unidos (54) y Argentina (62), mientras hay otros como Singapur y Kuwait centralizados al 100% . Unos datos comparativos se quedan en el 2009 y otros en el 2006, aunque todos coinciden en que ya no se registran tendencias mundiales a aumentar los procesos de descentralización. Eso significa que España puede ser una excepción internacional cuando haya comparaciones hasta la fecha, tanto por seguir en aumento esa tendencia como por hacerlo durante los primeros cuatro años de la actual crisis, que viene por la exagerada centralización del poder financiero y parece llevar a una mayor centralización estatal, precisamente por la necesidad de ajustes y transparencia en las deudas.

Sin embargo, la descentralización político-administrativa ha demostrado ser buena para el progreso económico y las libertades, al menos en lo que ha facilitado la racionalidad en la toma de decisiones económicas, no en la consabida repetición o multiplicación de normas y poltronas, con miles de coches oficiales y servicios anexos. Esa descentralización, además de permitir un mayor bienestar, facilita en teoría la eficiencia técnica y asignativa de los recursos, funciones atribuidas generalmente al sistema financiero y cuyos fallos decíamos al empezar la actual crisis han estado en la raíz de la misma. Paradójicamente, en los errores de centralización se han asemejado los fracasos de los dos principales modelos alternativos de organización social desde la economía y la política experimentados el último siglo: la planificación central socialista y la desrregulación con ribetes de autorregulación neoliberal del último capitalismo financiero vivido en los actuales umbrales del digitalismo.

Hay cierta evidencia empírica de la bondad de esa descentralización en que los países más desarrollados son, a grandes rasgos, los menos centralistas. Las economías avanzadas ingresan en promedio casi tres cuartas partes de todos sus recursos en las administraciones centrales (Administración central del Estado y Seguridad Social), aunque gastan como mucho 10 puntos menos de ese total y el resto está en manos de administraciones periféricas. En cambio, ambos niveles suben cerca de 10 puntos en las economías avanzadas y emergentes, al igual que las del Este de Europa, niveles de centralización todavía superados por las economías subsaharianas, de Oriente Medio y de Asia Central y del Pacifico .

Uno de los problemas de España, además de esa aceleración descentralizadora en momentos de freno, es el desequilibrio entre los ingresos y gastos afectados. Ya antes de la crisis aquí frente al 67% de centralización de los ingresos ya lo estaban el 50% de los gastos, en ambos casos incluyendo la Seguridad Social. Pero el último gran acuerdo de reforma del sistema de financiación autonómica que entró en vigor el año 2009 aumentó todavía mas ambos niveles en un momento en que la crisis hubiera requerido lo contrario. El resultado es que se ha incentivado todavía más el derroche en funciones no vinculadas a las políticas de proximidad (sanidad, educación y servicios sociales), mientras que las mayores posibilidades de ingreso apenas han sido utilizadas por comunidades autónomas y por ayuntamientos. Ahí están las cuentas y los déficit del primer trimestre del presente año para corroborarlo, donde los excesos como anticipábamos no diferencian color político.

Otra disfunción es que esa desaforada e inoportuna descentralización, lejos de apoyar el cambio de modelo productivo desde la economía tradicional de materia movida por la energía a la economía de la información movida por el conocimiento (simplificado en la transición del cemento al conocimiento), ha alejado a España incluso de otros países que no tenían tanta propensión al desarrollo de la construcción. Aquí hemos tenido los últimos años mucho Plan E, al que se sumaron con entusiasmo y notorios excesos muchos ayuntamientos del PP, aunque casi todos con escasa visión de futuro. Son contadas las entidades municipales que han desplegado redes para la nueva economía, por ejemplo redes wi-fi en parques y entornos urbanos para facilitar el acceso a Internet de sus habitantes, como lo han hecho ciudades de Francia, Alemania, Suiza, Holanda y Dinamarca, países que sí promueven desde sus ayuntamientos la planificación de nuevas redes de banda ancha.

El Estado rescatador

Sin embargo, la principal disfunción se centra en que el sistema autonómico español incentiva los rescates por parte del Estado, y en esto han colaborado hasta ahora las tres fuerzas que se han repartido casi por tercios el poder territorial hasta las últimas elecciones: el PSOE ahora en franco retroceso, el PP en ascenso (otra vez con ayuda de la nueva pinza de IU) y los nacionalistas, que ganan igualmente posiciones. Queda por ver que no lo haga otra vez ahora pese a las propuestas realizadas ayer por el Banco de España de poner topes al gasto y sanciones a las economías con déficit excesivo, además de subir el IVA, incremento rechazado enseguida por la ministra de Economía, Elena Salgado, sí favorable a los topes al gasto y las sanciones. No es de extrañar que las agencias de rating asuman que el Estado inyectará dinero, como declaró el pasado 10 de junio Standard & Poor's, al considerar que el Ejecutivo “tiene incentivos” y “base legal” para ayudar a regiones como Cataluña con más fondos; solo se le olvidó citar la experiencia histórica, que debería ser uno de los criterios de valoración de los riesgos de crédito en virtud del método FICO seguido de alguna manera por las calificadoras. Las primeras declaraciones de Rajoy tras su triunfo electoral parecen abundar en la misma dirección, al urgir la convocatoria del Consejo de Política Fiscal y Financiera marginado por el PP pocas semanas y no pronunciarse sobre las demandas ya formuladas por Cataluña y otras comunidades, aun cuando sí ha vuelto a proponer límites legales al déficit autonómico, como también el vicepresidente y comisario europeo de Competencia, Joaquín Almunia. Pero en el futuro habrá que diferenciar entre lo que se dice, es o parece, mientras los nacionalistas sean la llave del gobierno central; hasta el mismo Arthur Mas y sus primeros presupuestos autonómicos se han pronunciado por la austeridad, aunque sin cortar gastos como los de embajadas, ICOS paralelos, etc.

El hecho cierto es que, en la historia reciente, los muy diversos cambios aplicados por el PSOE y el PP a la financiación autonómica han demostrado que no existen castigos al endeudamiento, sino solo premios. Hay muchas pruebas cuantitativas. Sus resultados solo pueden sorprender, por la paradoja que entrañan: a largo plazo, los endeudados, en vez de pagar como los ciudadanos y las empresas del 15% al 25% que cobraba la banca antes de la menor inflación registrada con la integración europea y el euro, autonomías y ayuntamientos reciben un premio de similar cuantía. Así fue antes de Zapatero, así ha sido las últimas dos legislaturas, y todo parece indicar que así será con Rajoy o Rubalcaba en la Moncloa, a menos que durante la larga campaña electoral de las legislativas que nos queda hasta entonces alguno ofrezca las alternativas que nadie ha dado las ultimas semanas en ese debate de pura retórica y propaganda al que nos tienen acostumbrados. Esa dinámica del Estado con sus regiones es la que intenta cortar la Unión Europea con sus países, aunque por ahora las soluciones solo alargan y profundizan la crisis.

Todos dicen querer eliminar el riesgo o azar moral; es decir, los sistemas de incentivos o desincentivos para quien la haga,la pague. Es la clave de las reformas, empezando por las financieras, laborales o fiscales, tanto en Europa como en los EEUU, donde la escasa probabilidad de importantes cambios fiscales dada la falta de consenso entre los dos grandes partidos provocaron que Standard and Poor`s (S&P) también cambiara hace unos días su pronóstico de largo plazo sobre la economía estadounidense de “estable” a “negativo. Pero la realidad es que en España, al menos desde 1986 a 2001, el gobierno central asignó transferencias adicionales a las  autonomías en función y como consecuencia de su nivel de endeudamiento. Lo ha demostrado la profesora Sorribas Navarro. Sus resultados indican que,  si la deuda de una autonomía aumenta en 100 euros, en el ejercicio siguiente el gobierno central le otorga una transferencia adicional de 8.99 euros y, en el largo plazo, el volumen de transferencias adicionales recibido como consecuencia de este aumento de la deuda es de 15.99 euros. Por tanto, el gobierno central español acostumbra a rescatar los excesos presupuestarios, aunque parcialmente. Esta conclusión se mantiene tanto para las transferencias discrecionales como para las no discrecionales.

Quien quiera una hoja de ruta del rescate que viene, el método más fiable a su disposición es suponer que en el futuro se registrarán las mismas pautas de actuación que en el pasado, pues las instituciones cambian todavía menos que las personas que las nutrimos. Por tanto, presten atención a esas y otras conclusiones de la experiencia de las dos ultimas décadas: el gobierno central rescata tanto los excesos presupuestarios que existen en el momento que se negocia el sistema de financiación, como los adicionales que se produzcan durante el quinquenio siguiente. Otra evidencia es que ese gobierno central tiene mayores incentivos a rescatar los excesos presupuestarios cuanto mayor sea la magnitud de este . ¿Les suena Cataluña, por ejemplo? No se preocupen tanto por Castilla La Mancha, que solo supone el 5% de la deuda total autonómica o el 0,8% de la total del Estado,  aunque la polémica registrada las dos primeras semanas siguientes a las elecciones –interesada, como siempre, por supuesto-- parecen indicar que fuera casi el 100%. Pero la realidad es que entre Cataluña, Valencia y Madrid tienen la mayoría de la deuda y de la fuerza política para determinar el sentido del próximo rescate.

Además de que la asunción de la competencia de sanidad incentiva que el gobierno central rescate los excesos presupuestarios autonómicos, la perla ofrecida por esa investigadora es que "el apoyo electoral  influye positivamente en la decisión del  gobierno central de rescatar los excesos presupuestarios de las comunidades autónomas que comparten su ideología política".

En consecuencia, estos resultados evidencian la necesidad de reformar el marco institucional que regula las relaciones intergubernamentales en el caso español, con el objetivo de eliminar tales incentivos perversos. En concreto, se evidencia la necesidad de modificar aspectos relativos a la de financiación de  la sanidad. Otra reforma complementaria del marco institucional que sugieren esos estudios sería diseñar una buena transferencia de nivelación que no genere rescates. También aparece de nuevo el recurso a aumentar la corresponsabilidad fiscal de las comunidades autónomas, para así dotarlas de autonomía tributaria  suficiente para poder ajustarse en presencia de un exceso presupuestario subcentral. Pero de las posibilidades de esas políticas y de la Política con mayúsculas hablaremos en otra ocasión.

2 Comments
  1. Fernando Álvarez Rodríguez-Interventor de Admón.Local says

    Muy buen artículo si con buscar/reemplazar localiza las palabras ayuntamientos y entidades locales y las elimina del mismo.
    El modelo de financiación de las EELL lleva dos legislturas «prorrogado» mientras se ha «negociado» dos veces con las autonomías.
    En El País del domingo 12 de junio, sección de Economía se publica un interesante gráfico que pone de manifiesto la diferencia entre la deuda de las comunidades autónomas y la de las entidades locales y su evolución. Mi agradecimiento a la autora, Lucía Abellán, por el detalle.
    Mientras que las CCAA han duplicado el importe de la deuda de 1995 – 2008 en los últimos tres años, las entidades locales tienen una Deuda inferior a la de 1995 y se mantiene estabilizada en unos 35 mil millones de euros desde 2008 (el 3,3 % del PIB). Espero que con ello se apaguen los comentarios que ponen los dos problemas en el mismo plano; pero invita a otra reflexión.
    Si el déficit de las entidades locales previsto para 2010 y para 2011 en los programas de estabilidad aprobados por el Consejo de ministros asciende al 0,6 % del PIB (unos 6 mil millones de euros), es decir, si lo previsto por el propio Gobierno para 2010 y 2011 es que las entidades locales gasten 6.000 millones de euros más que lo que van a ingresar ¿como van a pagar a los proveedores sin aumentar el endeudamiento? Y sin poner en duda el conocimiento de los técnicos del Ministerio de Economía y Hacienda, ¿por qué el Gobierno incumplió el mandato legal de la disp. adicional cuarta de la Ley 15/2010 de «Modificación de la Ley de medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales» para crear en un breve plazo de treinta días una nueva línea de crédito del ICO para que las entidades locales saldaran las deudas con los proveedores?
    Más de ocho mil Alcaldes se estarán haciendo esta pregunta su primer lunes de trabajo del nuevo mandato corporativo.
    Fernando Álvarez Rodríguez
    Interventor de Administración Local.

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