Réquiem por un Parlamento inútil: nacimiento y muerte de su Oficina Presupuestaria

¿Quién es Vicente Fernández de Gamarra Betolaza? Pues nada menos que el primer Director de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales. Don Vicente ha sido nombrado para desempeñar el cargo, con efectos de 6 de mayo de 2013, por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, reunidas para tal ocasión en sesión conjunta celebrada el 30 de abril anterior. Como ciudadano español, vivo sin vivir en mí y disfruto de un permanente éxtasis político desde el instante en que leí la noticia en el Boletín Oficial de las Cortes. ¡Al fin empezaba a rodar la eternamente deseada Oficina Presupuestaria, la institución clave para que nuestros representantes electos puedan controlar las decisiones presupuestarias del Gobierno de turno! La calidad de la democracia española –eso parecía- comenzaba su aproximación a la que destila el Congreso de los Estados Unidos, donde radica el modelo de nuestra jovencísima Oficina Presupuestaria. El modelo teórico, sí. Pero, ¿puede hablarse de realidades paralelas? Porque, no lo olvidemos, los representantes y senadores norteamericanos sólo responden ante el pueblo que los elige y son libres no sólo respecto al Ejecutivo, sino también frente a la maquinaria de sus propios partidos. Más o menos, que tampoco conviene exagerar. En cualquier caso, son mucho más libres e independientes que aquí, donde los representantes de la soberanía nacional necesitan permiso de sus jefes para ir al cuarto de baño.

En España algunas instituciones valen su peso en chatarra. Demasiadas. Podemos clasificarlas en dos apartados: las instituciones importantes (mediatizadas en su actividad por el reparto de cuotas entre los partidos para la designación de sus miembros) y las instituciones irrelevantes (despreciadas incluso por los mismos partidos políticos). Las únicas instituciones poderosas son los partidos (sus cúpulas) que compiten por el Gobierno. Cuando lo alcanzan con mayoría absoluta funden los plomos de los dos poderes restantes gracias a nuestro peculiar spoil system. La primera víctima siempre es el Parlamento. Si la Fábrica de las leyes está como está, no merece la pena lamentarse por el mísero prestigio de sus productos. Las leyes, incluidas las que crean y regulan la organización y el cometido de las instituciones, no sólo se incumplen a menudo por los mismos poderes públicos que han levantado su planta. En ocasiones esos poderes incurren en un vicio quizás peor: simplemente olvidan y arrinconan desde su nacimiento a sus retoños, las normas jurídicas que han aprobado. Las abandonan de forma mezquina. En España debería fundarse una casa de acogida para leyes expósitas. Aunque, por las razones ya mencionadas, probablemente esa fundación tampoco sobreviviría el día posterior a su rimbombante inauguración oficial.

En noviembre de 2010 se creó (Ley 37/2010) la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, satisfaciéndose así una reivindicación constante (y real) de los Grupos Parlamentarios (de las minorías políticas). Considerado en abstracto, el momento en que nació la Oficina era muy oportuno (con todos los pilotos rojos encendidos respecto al tamaño del déficit y la deuda y la insuficiencia progresiva de las cuentas públicas), ya que a la nueva institución parlamentaria se le encomendaba el control de la liquidación y ejecución gubernamentales de los Presupuestos del Estado, además del asesoramiento técnico a los senadores y diputados a título individual (y a los propios órganos parlamentarios) en cuestiones de ingresos y gastos públicos. Todo ello debería haber influido, a corto plazo, en una mejora de las leyes económicas que aprueban los representantes de la soberanía popular. La Oficina Presupuestaria significa –en una democracia teóricamente representativa como la española- la posibilidad de control por los grupos minoritarios del Congreso y el Senado de la política de austeridad máxima del Gobierno o de determinadas iniciativas relacionadas con el fraude, como la llamada amnistía fiscal. Pero esa función, para ser efectiva, estaba condicionada al requisito de que la Oficina alcanzara su independencia del Gobierno (no convirtiéndose en una institución rehén del Ejecutivo a través de su Grupo Parlamentario) y lograse relacionarse de manera directa y sin cortafuegos con los diputados y senadores, y –a través de ellos (si también fueran independientes)- con la propia ciudadanía. El nacimiento de la Oficina era un camino no trillado hacia la transparencia y la verdadera responsabilidad política. Precisamente por eso los sucesivos gobiernos del PSOE y del PP han compartido el interés y el propósito de desactivarla, amén de retrasar todo lo posible su estreno. La gentileza formal de los dos grandes partidos con las minorías políticas ha sido tan irónica como su falta de respeto a los ciudadanos.

El problema fundamental es que la Ley delega en las Mesas de las Cámaras la regulación de la organización y el funcionamiento de la Oficina. Lo mismo sucede con el nombramiento de su Director (que será reclutado “entre personas de reconocido prestigio profesional en disciplinas económicas, financieras o presupuestarias”), correspondiendo su designación a las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta (“a propuesta del Presidente del Congreso de los Diputados, oídas las respectivas Juntas de Portavoces”). La Ley establece las funciones de la Oficina (muy importantes para la labor de control parlamentario al Gobierno), pero deja en manos de la Mesa del Congreso de los Diputados y de la Mesa del Senado su funcionamiento orgánico. La Ley es papel mojado porque todos sabemos quién es el dueño de esas Mesas. Excepto en una eventual situación de gran fragmentación política en el Congreso, en España la relación entre el poder ejecutivo y el legislativo es de una verticalidad perfecta. El Gobierno lo es todo, el Parlamento nada. O, si se prefiere: el Parlamento es el equipo suplente del Gobierno. El affaire de la Oficina Presupuestaria lo demuestra, en su doble vertiente temporal y sustantiva.

Respecto a la fecha de su entrada en vigor, la Ley 37/2010 tiene una vacatio de noventa días desde su publicación (que se produjo el 16 de noviembre de 2010). Esa dilación estaba plenamente justificada, ya que levantar la planta de una nueva institución lleva su tiempo. Una espera de tres meses era algo razonable, de tal forma que la Oficina podía estar ya en pie en febrero de 2011. ¡Quiá! La Oficina ha permanecido en el limbo de los justos durante más de dos años y sólo ha llegado a ser una realidad (inocua, me parece) cuando se ha procedido al nombramiento de su Director hace unos pocos días.

Es verdad que mediante resolución de las Mesas de ambas Cámaras de 19 de julio de 2011 (firmada por José Bono y Francisco Javier Rojo) se reguló la composición y la mecánica de actuación de la Oficina. Pero, hasta ahora, esta última no ha conocido otra realidad que la del papel impreso del Boletín Oficial de las Cortes. Sin embargo, es precisamente esa resolución de 2011 la que decapita al recién nacido. ¿Por qué? Porque el funcionamiento de la Oficina Presupuestaria se rige por el principio de “ausencia de propuestas en sus informes”; porque carece absolutamente de iniciativa: sus relaciones tanto con el exterior como dentro de las Cortes dependen del presidente del Congreso, de las Mesas de las Cámaras o de las Mesas de las Comisiones (generalmente la de Presupuestos), según los casos; y porque las consultas que le formulen los diputados y senadores deberán contar “con el visto bueno de su Portavoz” y “se limitarán a recabar datos, sin que en ningún caso se puedan solicitar informes o valoraciones sobre los mismos”. Y no sigo. La Oficina nace rodeada, por tierra, mar y aire, y sitiada por agentes del Gobierno.

El Despotismo Ilustrado practicaba la conocida máxima de “todo por el pueblo, para el pueblo, pero sin el pueblo”. El despotismo menos ilustrado que impera en la actualidad mantiene la  tercera propuesta (sin el pueblo), pero ha trastocado las dos primeras en beneficio de los partidos. Con su Oficina Parlamentaria, Zapatero se sacó de la manga un florero. Rajoy ha ido más lejos y ha metido una flor seca en el jarrón. Porque, ¿se puede esperar una inyección de energía en el cuerpo parlamentario por parte de una persona que gobierna continuamente a golpe de Decreto-ley?

Vicente Fernández de Gamarra Betolaza es un alto funcionario de Hacienda ya jubilado. No tengo el gusto de conocerle, aunque parece el hombre idóneo para desempeñar el nuevo cargo que ocupa gracias a la propuesta de Jesús Posada.